I CO 24/60

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes Z. Resich. Sędziowie: W. Święcicki, M. Lisiewski (sprawozdawca), J. Marowski, K. Kwapiszewski, Z. Wiszniewski, J. Kamiński, S. Gross, H. Dąbrowski, S. Białek, F. Błahuta, M. Piekarski, J. Szczerski, K. Lipiński, T. Byliński, J. Ignatowicz, A. Meszorer, J. Majorowicz, W. Formański, L. Konic, Z. Warman (współsprawozdawca), J. Krzyżanowski, B. Łubkowski, M. Kenigsberg, S. Breyer, S. Rejman, J. Pietrzykowski, F. Szczepański, E. Brzeziński, H. Jaślan, J. Knap, J. Tyszka.SentencjaSąd Najwyższy w obecności przedstawiciela Ministerstwa Sprawiedliwości i przedstawiciela Generalnej Prokuratury, rozpoznawał wniosek Ministra Sprawiedliwości z dnia 8 września 1960 r. NS 443/60/II o wyjaśnienie następującego zagadnienia prawnego:"Czy wierzyciel korzystający z przywileju egzekwowania przypadających mu od dłużnika należności wprost w drodze egzekucji administracyjnej, w szczególności na podstawie przepisów ustawy z dnia 6.VI.1958 r. o ściąganiu należności Państwa z tytułu najmu lokali (Dz. U. Nr 35, poz. 156), rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28.VI.1955 r. w sprawie przymusowego ściągania niektórych należności państwowych (Dz. U. Nr 32, poz. 193; z 1957 r. Nr 17, poz. 225 i Nr 62, poz. 341, z 1960 r. Nr 7, poz. 51) oraz art. 21 ustawy z 13.IV.1960 r. o prawie bankowym (Dz. U. Nr 20, poz. 121) może dochodzić tych należności również przed sądem powszechnym w drodze powództwa na zasadach ogólnych?"Sąd Najwyższy w składzie Całej Izby powziął następującą uchwałę:"Wierzyciel uprawniony do ściągania przypadającej mu od dłużnika należności w drodze egzekucji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1958 r. o ściąganiu należności Państwa z tytułu najmu lokali (Dz. U. Nr 35, poz. 156) oraz na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 czerwca 1955 r. w sprawie przymusowego ściągania niektórych należności państwowych (Dz. U. z 1955 r. Nr 32, poz. 193; z 1957 r. Nr 47, poz. 225 i Nr 62, poz. 341 oraz z 1960 r. Nr 7, poz. 51) nie może dochodzić tych należności przed sądem powszechnym w drodze powództwa.Natomiast dla dochodzenia należności, o jakich mowa w art. 21 ustawy z dnia 13 kwietnia 1960 r. o prawie bankowym (Dz. U. Nr 20, poz. 121), droga sądowa nie jest wyłączona".Uzasadnienie faktyczneJak wynika z treści pytania przedstawionego Całej Izbie Cywilnej Sądu Najwyższego dotyczy ono należności, które w zasadzie mogłyby być dochodzone w sądzie powszechnym. Rozważania zatem nad rozwiązaniem tego pytania powinny iść w tym kierunku, czy powołane w nim rozporządzenie i ustawy mają charakter ustaw szczególnych w rozumieniu art. 2 k.p.c.Dochodzenia praw dokonuje się w drodze postępowania rozpoznawczego i egzekucji. W postępowaniu rozpoznawczym powołany do tego organ rozpoznaje sprawę i wydaje orzeczenie czy decyzję lub zarządzenie, z którymi związane są dwa skutki: prawomocność (ostateczność) i wykonalność. Egzekucja służy do zrealizowania w drodze przymusu przyznanego świadczenia. Oba postępowania mimo powyższych różnic mają wiele punktów stycznych, a w szczególności to, że orzeczenia, zarządzenia lub decyzje, które stały się prawomocne, ostateczne lub natychmiast wykonalne, są normalnymi tytułami egzekucyjnymi. Niemniej proces i egzekucja są postępowaniami samodzielnymi, a nie częściami postępowania jednolitego, przez które musiałoby przechodzić każde dochodzenie praw. Postępowanie rozpoznawcze może zakończyć się bez egzekucji, jeżeli wierzyciel nie przystąpi do niej np. dlatego, że dłużnik świadczy dobrowolnie. Odwrotnie, egzekucja może nie być poprzedzona postępowaniem rozpoznawczym, np. gdy wierzyciel uzyska tytuł z art. 534 pkt 5 k.p.c. albo na podstawie rozporządzenia lub jednej z ustaw wymienionych w pytaniu Ministra Sprawiedliwości. Egzekucja nie jest więc prolongacją postępowania rozpoznawczego, jak z drugiej strony postępowanie rozpoznawcze nie musi koniecznie poprzedzać egzekucji. Jeżeli więc sprawa cywilna podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny, nie znaczy to jeszcze, że w postępowaniu egzekucyjnym powinny być stosowane przepisy k.p.c. (przykład: art. 915 § 4 projektu k.p.c. z 1960 r.) i odwrotnie: sprawa rozpoznana w trybie niesądowym niekoniecznie powinna być realizowana w drodze egzekucji administracyjnej (przykład: art. 21 ust. 2 prawa bankowego z 1960 r.).Skoro z samej okoliczności, że egzekucja została przekazana do trybu administracyjnego, nie wynika jeszcze przekazanie danej sprawy do tego trybu w całości, a więc i w zakresie postępowania rozpoznawczego, źródłem przekazania do postępowania administracyjnego może być tylko odrębny przepis ustawy. Jeżeli pod tym kątem widzenia przystąpi się do badania treści trzech aktów ustawowych wymienionych w przedstawionym pytaniu, to uzyskamy z tego źródła następujące wyjaśnienie:Intertemporalny przepis § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 czerwca 1955 r. (z późniejszymi zmianami) reguluje swój stosunek do prawa obowiązującego w chwili wejścia rozporządzenia w życie w ten sposób, że dopuszcza ukończenie toczących się w tejże chwili sporów o należności nim objęte w trybie dotychczasowym i zezwala na prowadzenie egzekucji sądowej na podstawie orzeczeń zapadłych w tych postępowaniach. Płynie stąd wniosek, że egzekucja wspomnianych należności pod rządem cytowanego rozporządzenia może być prowadzona tylko na podstawie tytułów określonych § 2 ust. 5 zd. 1 w postępowaniu administracyjnym i że dlatego także spory o uzyskanie tytułu mającego służyć do prowadzenia egzekucji sądowej są niedopuszczalne. Gdyby bowiem również po wejściu w życie cytowanego rozporządzenia droga sądowa do dochodzenia wspomnianych należności była otwarta i na podstawie orzeczeń sądowych była dopuszczalna egzekucja sądowa, to norma o treści § 4 tego rozporządzenia byłaby nie do pomyślenia. Wniosek, że w przyszłości można prowadzić egzekucję tylko w trybie administracyjnym na podstawie tytułów administracyjnych, znajduje istotne oparcie w § 2 ust. 5 zd. 3 rozporządzenia, który zupełnie widocznie dopuszcza - jako wyjątek od tej zasady - egzekucję administracyjną na podstawie orzeczenia sądowego. W związku zaś z pozbawieniem orzeczeń sądowych przymiotu tytułów egzekucyjnych powództwo w sądzie powszechnym o zapłatę w celu uzyskania takiego tytułu straciło rację bytu. Tak samo jednak bezprzedmiotowe stało się powództwo w sądzie powszechnym o zapłatę w celu uzyskania orzeczenia o charakterze rei iudicate. Do tego samego bowiem prowadzi negatywne ustalenie nieistnienia należności, przewidziane w § 2 ust. 2 rozporządzenia.Tak więc pozbawienie należności, o których mowa w rozporządzeniu, drogi sądowej nie jest w rzeczywistości niczym innym jak wyciągnięciem konsekwencji łączących się z poddaniem tych należności wyłącznie egzekucji administracyjnej na podstawie tytułów administracyjnych. Stwierdzenie to ma istotne znaczenie nie tylko dla interpretacji § 4 rozporządzenia, lecz ponadto dla ustalenia, czy powyższe pozbawienie drogi sądowej zgodne jest z art. 37 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o zobowiązaniach podatkowych. Aby bowiem poddać prawidłowo należności cywilne trybowi egzekucji administracyjnej przewidzianej w tym przepisie nie wystarczy ograniczyć się do prostego ich wskazania. Przeciwnie, w związku z zetknięciem się prawa cywilnego z prawem administracyjnym i powstającymi stąd niejasnościami poddanie powinno jednocześnie normować możliwie wyczerpująco cały stan prawny wiążący się z tym poddaniem i wywołanymi nim skutkami. Ze względu więc na to, że przez przedstawione wyżej poddanie należności wymienionych w rozporządzeniu powództwo w sądzie staje się bezprzedmiotowe, Minister Finansów bez przekroczenia granic zakreślonych art. 37 przedstawił skutek ten w formie pozbawienia prawa dochodzenia należności w drodze sądowej.Jeśli zaś chodzi o charakter cywilny należności i dopuszczalność poddania także takich należności trybowi egzekucji administracyjnej, brak podstawy do wniosku, aby w tym względzie art. 37 zawierał jakiekolwiek ograniczenia. Użycie w art. 37 słów "w związku z ich prawno-publiczną działalnością" bynajmniej nie wskazuje na to, że artykuł ten wyłącznie dotyczy tylko należności niecywilnych. Charakter należności jako cywilnej lub administracyjnej zależy od tego, czy stosunek pomiędzy wierzycielem a dłużnikiem ukształtował się bądź pomiędzy równorzędnymi partnerami, bądź też wskutek urzeczywistnienia nakazu lub zakazu organów władzy lub administracji państwowej. W związku więc z "prawno-publiczną działalnością" mogą według tego wskaźnika dla Państwa i podmiotów gospodarki uspołecznionej powstać należności cywilne. Jeżeli w podany wyżej sposób oceni się słowa "w związku z ich prawno-publiczną działalnością", trudno byłoby w treści art. 37 znaleźć argument, który wyłączałby uprawnienie Ministra Finansów do poddania egzekucji administracyjnej także należności cywilnych. Ze względu na taką treść art. 37, odpada potrzeba rozwiązania zagadnienia, czy badanie legalności rozporządzenia z dnia 28 czerwca 1955 r. z późniejszymi zmianami jest w ogóle dopuszczalne. W ostatecznym zaś wyniku okazuje się, że w stosunku do tego rozporządzenia należało na przedstawione pytanie udzielić odpowiedzi przeczącej.Tak samo przedstawia się kwestia z ustawą z dnia 6 czerwca 1958 r. o ściąganiu należności Państwa z tytułu najmu lokali. W ustawie tej bowiem również znajdujemy normę intertemporalną, która tak jak § 4 rozporządzenia z dnia 28.VI.1955 r. prowadzi do wniosku, że zarówno egzekucja sądowa, jak i droga sądowa są dla należności Państwa z tytułu najmu lokali wyłączone. Jeżeli bowiem art. 6 stanowi, że sprawy procesowe i egzekucyjne, wszczęte przed dniem wejścia w życie powyższej ustawy, będą prowadzone nadal według przepisów dotychczasowych, daje to tym samym niedwuznacznie do zrozumienia, że w przyszłości jedno i drugie nie będzie już dopuszczalne. A zatem również i w stosunku do powyższej ustawy należało na przedstawione pytanie udzielić odpowiedzi przeczącej.Do odmiennego natomiast wyniku należało dojść w stosunku do prawa bankowego z dnia 13 kwietnia 1960 r. W art. 21 ust. 2 prawo bankowe pozostawia wierzycielowi prawo wyboru, czy na podstawie wymienionych w nim tytułów prowadzić zechce egzekucję sądową czy też administracyjną. Tym samym więc przepis ten daje do zrozumienia, że nie narusza zasady wyrażonej w art. 2 k.p.c., według której sprawy cywilne podlegają rozpoznaniu w sądzie powszechnym. Skoro bowiem egzekucja sądowa jest dopuszczalna, to może także wchodzić w rachubę dochodzenie tytułu sądowego dla celów tej egzekucji. Prawo wyboru jednak, o którym mówi prawo bankowe, nie jest wolne od ograniczeń. Sąd udziela obywatelom ochrony sądowej wówczas tylko, gdy po ich stronie zachodzi interes w jej uzyskaniu. Jeżeli więc przysługuje im więcej niż jedna droga poszukiwania takiej ochrony, to mogą one korzystać zasadniczo z tej tyko, która jest najprostsza i najprędzej prowadzi do celu. Do korzystania zaś i z dalszej drogi strona powinna wykazać szczególny interes. Interes ten może polegać na tym, że korzystanie z drogi prostej nie prowadzi do ostatecznego załatwienia sprawy, w szczególności - do prawomocnego jej ukończenia. Jeśli więc chodzi o zapłatę należności, o których mowa w art. 21 ust. 2 prawa bankowego, to korzystanie z drogi sądowej będzie przedstawiało szczególny interes dla wierzyciela wówczas, gdy dłużnik zaprzecza słuszności roszczenia. Korzystanie bowiem w tym wypadku z egzekucji administracyjnej może stać się przyczyną żądania zwrotu ściągniętej należności, jeżeli w następnym procesie dłużnika przeciwko wierzycielowi okaże się, że należność nie istniała. Do wykazania takiego interesu powinno jednak wystarczyć twierdzenie w pozwie, że pozwany zaprzecza słuszności roszczenia. Czy zaś tak jest w rzeczywistości, wierzyciel dowie się łatwo z korespondencji ze swym dłużnikiem. Brak interesu w ochronie sądowej prowadzi jednak do oddalenia powództwa, a nie do odrzucenia pozwu.Co się więc tyczy art. 21 ust. 2 prawa bankowego z dnia 13 kwietnia 1960 r., to należało udzielić odpowiedzi twierdzącej.