III CO 83/65

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes Z. Resich. Sędziowie: F. Błahuta, W. Bryl, R. Czarnecki, H. Dąbrowski (współsprawozdawca), J. Ignatowicz, W. Kuryłowicz, B. Łubkowski (sprawozdawca), J. Majorowicz, Z. Masłowski, J. Pietrzykowski, Z. Wasilkowska (współsprawozdawca), F. Wesely.SentencjaSąd Najwyższy w Pełnym Składzie Izby Cywilnej w obecności przedstawiciela Generalnej Prokuratury T. Potapowicza, po rozpoznaniu wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 14 grudnia 1965 r. Nr MC 63/65 o podjęcie uchwały w pełnym składzie Izby Cywilnej zawierającej odpowiedzi na następujące pytania prawne:"Czy przepisy § 1 pkt 7 i 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 czerwca 1955 r. w sprawie przymusowego ściągania należności państwowych i innych podmiotów gospodarki uspołecznionej (Dz. U. Nr 32, poz. 193 z późniejszymi zmianami: Dz. U. z 1957 r. Nr 47, poz. 225 i Nr 62, poz. 341, z 1960 r. Nr 7, poz. 51, z 1961 r. Nr 4, poz. 20, z 1962 r. Nr 49, poz. 242 i z 1963 r. Nr 47, poz. 266) stosuje się także do należności:a) z tytułu świadczeń zakładów społecznych służby zdrowia oraz państwowych zakładów i urządzeń opieki nad dzieckiem i młodzieżą;b) z tytułu świadczeń państwowych zakładów pomocy społecznej, zakładów szkolenia inwalidów oraz internatów dla inwalidów, jeżeli dłużnikami roszczeń z tytułu świadczeń tych zakładów są osoby, które nie korzystały z tych świadczeń bezpośrednio, a których obowiązek zaspokojenia opiera się na zobowiązaniu do alimentacji osób otrzymujących świadczenia, albo jeżeli osoby te przejęły na siebie obowiązek ponoszenia kosztów świadczonych usług, oraz czy do dochodzenia wyżej omówionych roszczeń dopuszczalna jest droga sądowa?"powziął następującą uchwałę:Należności z tytułu zakładów wymienionych pod pkt 7 i 8 § 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 czerwca 1955 r. w sprawie przymusowego ściągania niektórych należności państwowych i innych podmiotów gospodarki uspołecznionej (Dz. U. Nr 32, poz. 193, z późniejszymi zmianami: Dz. U. z 1957 r. Nr 47, poz. 225 i Nr 62, poz. 341, z 1960 r. Nr 7, poz. 51, z 1961 r. Nr 4, poz. 20, z 1962 r. Nr 49, poz. 242 i z 1963 r. Nr 47, poz. 266) nie mogą być dochodzone przez wierzyciela przed sądem powszechnym w drodze powództwa także wtedy, gdy dłużnikiem jest osoba, która nie korzystała bezpośrednio ze świadczeń tych zakładów. Uzasadnienie faktyczneI. Powołane w przedstawionym pytaniu prawnym rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 28 czerwca 1955 r. (z późniejszymi zmianami), wydane na podstawie art. 37 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o zobowiązaniach podatkowych (Dz. U. Nr 49, poz. 452 ze zm.), stanowi w § 1, że w trybie egzekucji administracyjnej podlegają przymusowemu ściąganiu należności Skarbu Państwa, przedsiębiorstw państwowych i innych podmiotów gospodarki uspołecznionej m. in.:(pkt 7) z tytułu świadczeń zakładów społecznych służby zdrowia oraz państwowych zakładów i urządzeń opieki nad dzieckiem i młodzieżą;(pkt 8) z tytułu świadczeń państwowych zakładów pomocy społecznej, zakładów szkolenia inwalidów oraz internatów dla inwalidów.Rozporządzenie powyższe w § 2, przy ustanowieniu obowiązku doręczenia dłużnikowi - przed wszczęciem egzekucji - upomnienia o zapłatę należności, przyznaje temuż dłużnikowi prawo wniesienia do sądu - w zakreślonym w upomnieniu terminie - pozwu o ustalenie nieistnienia należności, przy czym stanowi, że wszczęcie egzekucji może nastąpić dopiero w razie niewniesienia przez dłużnika pozwu albo po prawomocnym oddaleniu powództwa.II. Uchwałą Całej Izby Cywilnej z dnia 17 grudnia 1960 r. I CO 24/60 (OSN z 1961 r., poz. 62) Sąd Najwyższy wyjaśnił m. in., że "wierzyciel uprawniony do ściągania przypadającej mu od dłużnika należności w drodze egzekucji administracyjnej na podstawie (...) przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 czerwca 1955 r. w sprawie przymusowego ściągania niektórych należności państwowych (Dz. U. Nr 32, poz. 192 oraz Dz. U. z 1957 r. Nr 7, poz. 51) nie może dochodzić tych należności przed sądem powszechnym w drodze powództwa". W uzasadnieniu tej uchwały - podjętej w konkluzji zapowiedzianych na początku uzasadnienia rozważań, czy powyższe rozporządzenie stanowi ustawę szczególną w rozumieniu art. 2 k.p.c. - wskazano, że postępowanie rozpoznawcze i egzekucja są samodzielnymi postępowaniami. Przekazanie zatem egzekucji do trybu administracyjnego nie przesądza o niedopuszczalności drogi sądowej do dochodzenia roszczeń. Źródłem przekazania spraw - także w tym zakresie - do postępowania administracyjnego może być odrębny przepis ustawy. Takiej odrębnej normy Cała Izba dopatrzyła się w przepisie § 4, w którym powołane rozporządzenie uregulowało swój stosunek do prawa obowiązującego w chwili jego wejścia w życie w ten sposób, że dopuściło ukończenie toczących się w tejże chwili spraw w trybie dotychczasowym i zezwoliło na prowadzenie egzekucji sądowej w tych sprawach. Stąd zaś, jak wskazano, płynie wniosek, że pod rządem powołanego rozporządzenia egzekucja wspomnianych należności może być prowadzona tylko na podstawie tytułów określonych w § 2 ust. 5 zd. 1 w postępowaniu administracyjnym i dlatego także spory o uzyskanie tytułu mającego służyć do prowadzenia egzekucji sądowej są niedopuszczalne.W konsekwencji pozbawienia orzeczeń sądowych przymiotu tytułów egzekucyjnych powództwo w sądzie powszechnym o zapłatę należności straciło rację bytu. Tak samo bezprzedmiotowe stało się powództwo o zapłatę w celu uzyskania orzeczenia o charakterze rei iudicatae. Do tego samego bowiem prowadzi negatywne ustalenie nieistnienia należności, przewidziane w § 2 ust. 2 rozporządzenia.Przy ustalonej powołaną uchwałą Całej Izby Cywilnej zasadzie prawnej, przedstawione pytanie sprowadza się do zagadnienia, czy przewidziany w cytowanym rozporządzeniu tryb przymusowego ściągania należności zakładów wymienionych w § 1 pkt 7 i 8 nie jest ograniczony podmiotowo ze względu na osobę dłużnika, a w szczególności czy zastosowanie tego trybu nie jest wyłączone, gdy dłużnikiem jest osoba, która nie korzystała bezpośrednio ze świadczeń, ale na której ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do pensjonariusza takiego zakładu.III. W orzeczeniach z dnia 5 września 1963 r. III CR 108/63 (OSNCP z 1964 r. poz. 184) i z dnia 1 czerwca 1964 r. I CR 299/64 (OSNCP z 1965 r. poz. 183) Sąd Najwyższy zajął stanowisko, że wskazany tryb ściągania wspomnianych należności ma zastosowanie także wtedy, gdy dłużnikiem jest osoba trzecia. Natomiast odmienne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 5 grudnia 1964 r. II CR 300/64 (PiP z 1966 r. zesz. 2, s. 334), wyrażając pogląd, że należności te podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie przewidzianym w rozporządzeniu tylko od osoby, która korzystała bezpośrednio ze świadczeń zakładu wymienionego w pytaniu.Stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w dwu pierwszych orzeczeniach, z zastrzeżeniami co do argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu drugiego z tych orzeczeń, należało uznać za uzasadnione z niżej przytoczonych zasad.IV. O tym, kto może być zobowiązany do uiszczenia należności z tytułu świadczeń dostarczonych przez zakłady wymienione w § 1 pkt 7 i 8 cytowanego rozporządzenia, stanowią przepisy prawa materialnego, właściwe ze względu na charakter tych należności. Przytoczone w uzasadnieniu orzeczenia SN z dnia 1 czerwca 1964 r. przepisy art. 15-24 dekretu o zobowiązaniach podatkowych, według których do zapłacenia podatku może być pociągnięta nie tylko osoba, w stosunku do której powstało zobowiązanie podatkowe, lecz również osoby trzecie w tych przepisach wymienione, nie mogą mieć zastosowania do należności wskazanych zakładów już choćby z tego względu, że należności te mają charakter cywilny. Natomiast nie nasuwa wątpliwości - ze względu na przedmiot świadczeń uwarunkowany charakterem wymienionych zakładów - że do pokrycia wspomnianych należności (takie jest też założenie przedstawionego pytania) mogą być zobowiązane osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do pensjonariusza zakładu. Podstawą prawną roszczeń zakładu w stosunku do takiej osoby stanowiłby art. 140 k.r.o. Przepis ten jest odpowiednikiem art. 1221 k.z., który został dodany przez ustawę z dnia 27 czerwca 1950 r. - Przepisy wprow. kodeks rodzinny (Dz. U. Nr 34, poz. 309).Jeśli chodzi o koszty leczenia, to wcześniej wydana ustawa z dnia 7 kwietnia 1949 r. o pokrywaniu opłat w szpitalach, będących zakładami służby zdrowia (Dz. U. Nr 25, poz. 174), stanowi w art. 4, że opłaty za chorych nie posiadających dostatecznych środków do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych ponoszą osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Jednakże nie te przepisy, jak zresztą w ogóle nie materialnoprawne przepisy (stanowiące o tym, kto jest zobowiązany do pokrycia należności wymienionych zakładów) są właściwe do rozstrzygnięcia kwestii, czy przymusowe ściąganie należności wskazanych zakładów w trybie egzekucji administracyjnej jest wyłączone, gdy dłużnikiem jest osoba, która nie korzystała bezpośrednio ze świadczeń, ale przepisy o charakterze procesowym, z mocy których wspomniane należności poddane zostały przymusowemu ściąganiu w powyższym trybie.V. Jak już wskazano w uzasadnieniu powołanej uchwały Całej Izby Cywilnej, brak jest podstaw do wyciągnięcia wniosku, żeby przepis art. 37 ust. 2 dekretu o zobowiązaniach podatkowych - z mocy którego Minister Finansów został upoważniony do poddania trybowi egzekucji administracyjnej innych należności niż określone w art. 8 i 37 ust. 1 a przypadających Skarbowi Państwa lub innym podmiotom gospodarki uspołecznionej w związku z ich prawnopubliczną działalnością - zawierał jakiekolwiek ograniczenie, jeśli chodzi o poddanie należności cywilnych trybowi tej egzekucji. Zachodzi zatem potrzeba rozważenia, czy rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 28 czerwca 1955 r., wydane na podstawie wskazanego przepisu powyższego dekretu i z samej swej istoty konkretyzujące przepis art. 37 ust. 2 przez szczegółowe określenie należności poddanych trybowi egzekucji administracyjnej, nie wyłącza stosowania tego trybu wtedy, gdy należności zakładów wymienionych w przepisach § 1 pkt 7 i 8 cytowanego rozporządzenia przypadają od osób trzecich.Tekst powyższych przepisów nie daje podstaw do wysnucia wniosku, żeby zawierały one w tym względzie jakieś ograniczenia. Przeciwnie, wobec poddania w nich trybowi wskazanej egzekucji należności m. in. zakładów opieki nad dzieckiem i młodzieżą oraz - bez żadnych wyłączeń - zakładów pomocy społecznej, do których należą zakłady specjalne dla dzieci, wskazane przepisy nie tylko nie wyłączają, ale wręcz wyraźnie zakładają ściąganie wspomnianych należności w trybie powyższej egzekucji także od osób trzecich. Nie wymaga bowiem bliższego uzasadnienia okoliczność, że dzieci i z reguły młodzież nie mają własnych środków materialnych na pokrycie należności z tytułu świadczeń udzielonych im przez wymienione zakłady.Brak jest zatem podstaw do imputowania prawodawcy przekazania do trybu egzekucji administracyjnej (bezprzedmiotowego z punktu widzenia nie budzącego wątpliwości celu przyśpieszenia skutecznej realizacji roszczeń z tytułu dostarczonych świadczeń) także należności tych kategorii zakładów, których już sam charakter wskazuje na to, że od osób, które z tych zakładów korzystają (dzieci, młodzież), należności te nie mogą być ściągnięte.VI. Podmiotowe - ze względu na osobę dłużnika - ograniczenia zasięgu stosowania trybu tej egzekucji przy ściąganiu należności zakładów wymienionych w pytaniu nie wynikają również z innych postanowień powołanego rozporządzenia. Zawiera ono tylko jedno ograniczenie, mianowicie stanowi w § 3, że jego przepisy nie stosują się do należności podlegających w razie sporu - wobec zastrzeżonego dłużnikowi prawa wniesienia do sądu pozwu o ustalenie nieistnienia należności - orzecznictwu komisji arbitrażowych. Jest to wszakże jedynie podkreślenie wyłączenia, które wynika już z przepisu art. 5 dekretu z dnia 5 sierpnia 1949 r. o państwowym arbitrażu gospodarczym (tekst jednolity: Dz. U. z 1958 r. Nr 29, poz. 132 wraz ze zmian.), w myśl którego spory między wymienionymi w tym przepisie podmiotami rozpatrują wymienione komisje. Chodzi tu o sytuacje, gdy do pokrycia należności zakładu jest zobowiązana np. instytucja ubezpieczeń społecznych. Przy podkreśleniu w § 3 powyższego wyłączenia, trzeba z logiczną konsekwencją przyjąć, że prawodawca, licząc się z koniecznością dochodzenia przez wymienione zakłady należności z tytułu udzielonych świadczeń od innych podmiotów - poza osobami, które bezpośrednio korzystały ze świadczeń - niewątpliwie wyłączyłby wyraźnie ściąganie tych należności w trybie egzekucji administracyjnej od osób zobowiązanych do alimentacji pensjonariuszy zakładów, gdyby zamierzał przekazać te należności do trybu tej egzekucji z ograniczeniami podmiotowymi, tak jak to uczynił w art. 11 powołanej ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. o pokrywaniu opłat w szpitalach.VII. Wskazaną wyżej wykładnię omawianych przepisów potwierdzają też postanowienia późniejszego aktu normatywnego, mianowicie rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 1957 r. (Dz. U. z 1958 r. Nr 3, poz. 8) w brzmieniu nadanym mu nowelą z dnia 4 lipca 1960 r. (Dz. U. Nr 33, poz.186). Powyższe rozporządzenie poruczyło w § 1 ust. 2 pkt 10 i 11 wszystkim zakładom, wymienionym w § 1 pkt 7 i 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 czerwca 1955 r., egzekwowanie w trybie administracyjnym "bezpośrednio w drodze zajęcia wynagrodzenia za pracę" opłat przypadających "od osób pracujących najemnie". Poruczenie bezpośredniego prowadzenia tej egzekucji m. in. zakładom opieki nad dzieckiem i młodzieżą jest nie budzącym wątpliwości wskazaniem, że dłużnikami, od których należności tych zakładów mają być ściągnięte, są "pracujące najemnie" osoby trzecie, a w szczególności rodzice zobowiązani do pokrycia opłat z tytułu ciążących na nich obowiązków alimentacyjnych.Takie wnioski usprawiedliwione są również, jeśli chodzi o należności innych zakładów. Osoby pracujące najemnie korzystają z ubezpieczenia społecznego. Dlatego korzystają one bezpłatnie ze świadczeń zakładów służby zdrowia, a z reguły nie przebywają w innych zakładów. Pensjonariusze zakładów specjalnych nie wykonują - ze względu na stan zdrowia - pracy najemnej. Pensjonariusze zaś zakładów szkolenia inwalidów do ewentualne podjęcia takiej pracy dopiero się sposobią. Nie może zatem budzić wątpliwości, że wskazane wyżej przepisy, nakazujące ściąganie w drodze zajęcia wynagrodzenia za pracę od osób pracujących najemnie opłat za świadczenia wymienionych zakładów, zawierają wyraźne poruczenie ściągania należności także w tym trybie - a gdy chodzi o opłaty należne niektórym kategoriom zakładów, nawet wyłącznie - od osób trzecich, na których z mocy art. 140 k.r.o. ciąży obowiązek pokrycia tych należności.Należy tu dodać, że w § 2 wymienionego rozporządzenia z dnia 9 listopada 1957 r., podobnie jak w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 28 czerwca 1955 r., przyznano dłużnikowi prawo wniesienia do sądu - w terminie wskazanym w upomnieniu - pozwu o ustalenie nieistnienia należności, przy czym również postanowiono, że zajęcie wynagrodzenia za pracę w celu realizacji tych należności może nastąpić dopiero w razie niewniesienia pozwu lub cofnięcia pozwu albo w razie oddalenia powództwa. Dlatego też omawiane unormowanie, zmierzające do uproszczenia i przyspieszenia realizacji należności wymienionych zakładów od osób, które nie kwestionując swego obowiązku pokrywania tych należności i ich wysokości, uchylają się od ich uiszczenia, również zapewnia dłużnikowi uzyskanie, w razie sporu, rozstrzygnięcia sądu - z wyłączeniem wszczęcia egzekucji przed wydaniem przez sąd orzeczenia.W świetle przytoczonych danych odpaść muszą zatem przy wykładni wskazanych wyżej w pytaniu przepisów ewentualnie zastrzeżenia podyktowane względami na obronę dłużnika.VIII. Zachodzi jeszcze potrzeba wyjaśnienia, czy stosowanie przewidzianego w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 28 czerwca 1955 r. trybu ściągania należności nie jest ograniczone, gdy chodzi o należności z tytułu opłat szpitalnych, a to wobec postanowień art. 11 powołanej ustawy z dnia 7.IV.1949 r. o pokrywaniu opłat w szpitalach będących zakładami społecznymi służby zdrowia. Przepis ten stanowi, że zaległe opłaty szpitalne podlegają przymusowemu ściąganiu w trybie przepisów o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych. "Wyjątek stanowią należności od rodzeństwa osoby leczonej; takie należności mogą być dochodzone tylko w drodze sądowej".Jak już zaznaczono, przekazanie egzekucji do trybu administracyjnego nie przesądza jeszcze o niedopuszczalności drogi sądowej do dochodzenia danego roszczenia. Ustawa z dnia 7 kwietnia 1949 r. nie zawiera normy analogicznej do § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 czerwca 1949 r. Ministrowie wskazani w art. 17 tej ustawy zostali upoważnieni do unormowania - w drodze rozporządzenia - właściwości władz powołanych do rozstrzygania sporów w związku z poddaniem opłat szpitalnych egzekucji administracyjnej. Jednakże rozporządzenia takiego nie wydano, w konsekwencji czego nie została unormowana obrona dłużnika. W takim stanie prawnym, stosując wskazane już w uzasadnieniu powołanej uchwały Całej Izby Cywilnej z dnia 17 grudnia 1960 r. (przytoczone w ust. II niniejszego uzasadnienia) kryteria, należy uznać za usprawiedliwiony wniosek, że art. 11 ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. także w tym zakresie, w jakim poddaje trybowi egzekucji administracyjnej należności z tytułu opłat szpitalnych, nie może być uznany za przepis szczególny w rozumieniu art. 2 § 3 k.p.c., wyłączający dochodzenie tych należności w drodze sądowej w postępowaniu rozpoznawczym. Jeśli chodzi o należności z tytułu tych opłat, przypadające od rodzeństwa osoby leczonej, to zawarte w końcowej części zd. 2 art. 11 powołanej ustawy stwierdzenia, iż należności od tych osób "mogą być dochodzone tylko w drodze sądowej", nie ma charakteru normatywnego. Jest to w istocie - wobec wyraźnie zastrzeżonego wyjątku - tylko podkreśleniem niepoddania tych należności przewidzianemu w tym przepisie trybowi egzekucji administracyjnej, a nie ustanowieniem drogi sądowej, wobec wyrażonej w art. 2 k.p.c. zasady, że sprawy cywilne nie przekazane do wyłącznej właściwości innych organów należą do drogi sądowej.Skoro zatem, jak wynika z powyższych przesłanek, przepis art. 11 wymienionej ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. nie wyłączył drogi sądowej do dochodzenia opłat za świadczenia szpitali będących zakładami społecznymi służby zdrowia, to aktualna była jedynie kwestia, czy ta droga do dochodzenia powyższych opłat - w postępowaniu rozpoznawczym - nie została następnie wyłączona z chwilą poddania należności wskazanych zakładów trybowi egzekucji administracyjnej z mocy § 1 pkt 7 powołanego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 czerwca 1955 r. Tę kwestię przesądziła powołana wyżej uchwała Całej Izby Cywilnej z dnia 17 grudnia 1960 r.IX. Skoro w wyniku przytoczonych rozważań brak podstaw do wniosku, żeby przewidziany w wymienionym wyżej rozporządzeniu tryb ściągania należności zakładów wskazanych w § 1 pkt 7 i 8 cytowanego rozporządzenia był ograniczony podmiotowo - ze względu na osobę dłużnika - to lege non distinguente uznać należało, uwzględniając zasadę prawną wyrażoną w powyższej uchwale, że niedopuszczalne jest dochodzenie tych należności w drodze powództwa przed sądem powszechnym także wtedy, gdyż dłużnikiem jest osoba, która nie korzystała bezpośrednio ze świadczeń wymienionych zakładów.Z powyższych zasad na przedstawione pytanie udzielono odpowiedzi jak wyżej.