II SA 2320/00

Po rozpoznaniu 13 grudnia 2000 r. sprawy ze skargi Czesława C. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z 27 grudnia 1994 r. (...) w przedmiocie realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych z udziałem mieszkańców - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Po bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej w M. do usunięcia naruszenia prawa, Czesław C. wniósł, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, skargę na uchwałę tej Rady (...) z 27 sierpnia 1994 r. w sprawie realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych z udziałem mieszkańców. Uchwale tej zarzucił naruszenie art. 32 Konstytucji RP, ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych i par. 10 ust. 2 pkt 2 Statutu Miasta M., przez wprowadzenie opodatkowania niektórych mieszkańców na cele publiczne, bez przeprowadzenia referendum gminnego. Swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały skarżący wywiódł z wynikającego z niej obowiązku wniesienia stosownej opłaty na rzecz Miasta z tytułu podłączenia jego budynku mieszkalnego do istniejącej gminnej sieci wodociągowej. Pełnomocnik Rady Miejskiej wniósł o odrzucenie skargi, wobec niewykazania przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego, bądź o jej oddalenie ze względów merytorycznych. Podał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i zawiera ramowe zasady dobrowolnego udziału mieszkańców gminy we wspólnych z Miastem inwestycjach gminnych. Miała ona na celu wzmożenie aktywności społecznej mieszkańców w budowie urządzeń komunalnych, z przeważającym udziałem środków publicznych. Nie chodziło w niej o samoopodatkowanie mieszkańców na cele publiczne, wymagające przeprowadzenia referendum gminnego. Ponadto, zdaniem Miasta, na skutek upływu jednego roku od daty podjęcia uchwały nie jest dopuszczalne stwierdzenie jej nieważności. W nawiązaniu do tej odpowiedzi skarżący dodatkowo wyjaśnił, że kwestionuje par. 6 tej uchwały, powodujący w konsekwencji obowiązek uiszczenia przez niego kwoty 1.100 zł za przyłączenie budynku mieszkalnego do miejskiej sieci wodno-kanalizacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w M. z 27 sierpnia 1994 r. w sprawie realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych z udziałem mieszkańców przyjęła ogólne zasady ich realizacji, szczegółowo określając je w załączniku oraz powierzyła realizację uchwały Zarządowi Miasta /par. 1 i par. 2/. W par. 6 ust. 1 tego załącznika postanowiono, że udział mieszkańców uczestniczących w zadaniu inwestycyjnym w zakresie wodociągów, kanalizacji, centralnego ogrzewania i ciepłej wody oraz podłączających swoje nieruchomości do istniejących już takich instalacji komunalnych ustalany będzie kwotowo przez Zarząd Miasta od każdego podłączenia budynku jednorodzinnego lub mieszkania w budynku wielorodzinnym. Na podstawie upoważnienia zawartego w tej uchwale, Zarząd Miasta M. podjął uchwałę (...) z 29 lutego 1996 r. ustalającą kwotowo udział mieszkańców uczestniczących w zadaniach inwestycyjnych oraz podłączających się do istniejącej sieci uzbrojenia terenu. Postanowił m.in., że od podłączenia jednorodzinnego budynku do sieci kanalizacji sanitarnej pobiera się na rzecz Miasta kwotę 750 zł. Z przedstawionych, a zakwestionowanych przez skarżącego, zasad realizacji inwestycji gminnych wynika, że Miasto uzależnia podejmowanie tego rodzaju przedsięwzięć należących do jego zadań zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej /art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/ od ich współfinansowania przez mieszkańców. Udział finansowy mieszkańców w tych przedsięwzięciach może mieć charakter dobrowolny albo przymusowy. Mieszkańcy mogą wystąpić z inicjatywą podjęcia inwestycji i dobrowolnie zobowiązać się do ponoszenia związanych z nią nakładów finansowych bądź też dobrowolnie przyłączyć się do przedsięwzięcia zainicjowanego np. przez spółdzielnię mieszkaniową lub organ miasta /par. 1 załącznika do uchwały/. Jeżeli jednak nie zechcą dobrowolnie ponosić ciężaru finansowania inwestycji, to chcąc uzyskać dostęp do urządzeń komunalnych w rodzaju sieci wodociągowej, kanalizacyjnej lub cieplnej, muszą uiścić jednorazową opłatę z tytułu podłączenia nieruchomości do tej sieci /par. 6 ust. 1 załącznika do uchwały/. Wprowadzona w ten sposób jednorazowa opłata za podłączenie nieruchomości do istniejącej gminnej sieci kanalizacyjnej lub innej nie ma cech świadczenia podatkowego. Chociażby dlatego, że nie jest w sensie prawnym opłatą przymusową. Towarzyszy jej jednak niewątpliwie, co do zasady, pewien przymus "życiowy". Korzystanie przez mieszkańca z takich urządzeń komunalnych jest bowiem dość oczywistą koniecznością. Z tego powodu opłaty tej nie można uznać za świadczenie zupełnie dobrowolne. Trzeba dodać, że w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czynności i porządku w gminach /Dz.U. nr 132 poz. 622 ze zm./, obowiązującej od 1 stycznia 1997 r., podłączenie nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej jest prawnym obowiązkiem mieszkańca, obwarowanym karą grzywny /art. 10 ust. 2 tej ustawy/. W świetle tych przepisów stwierdzenie o dobrowolności opłaty z tytułu podłączenia nieruchomości do istniejącej gminnej kanalizacji sanitarnej wydaje się całkowicie bezzasadne. Kwestionowane w skardze opłaty mają cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Zostały wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i są pobierane w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można ich zatem traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszących świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego od dawna ugruntował się pogląd, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ma on obecnie mocną normatywną podstawę w Konstytucji RP. Z przepisu art. 84 Konstytucji, zamieszczonego w ramach regulacji dotyczących środków ochrony wolności i praw człowieka i obywatela, wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takich opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Takim przepisem nie jest oczywiście powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowi on, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. To tzw. domniemanie kompetencji rady służy rozdzieleniu jej kompetencji od kompetencji innych organów gminy i ma wyraźne granice, wyznaczone zakresem działania gminy. Rada może więc wszystko, co nie zostało zastrzeżone dla zarządu czy wójta albo burmistrza, pod warunkiem, że te działania w ogóle mieszczą się w zakresie działania gminy. Jak powiedziano, żadna ustawa nie upoważnia gminy generalnie do nakładania na jej mieszkańców danin publicznych. Gdyby za taką podstawę ustawową potraktować art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zbędne okazałyby się przepisy rozdziału 4 tej ustawy, określające kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała wykracza poza te prawotwórcze kompetencje rady, ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ma wyraźnego upoważnienia ustawowego /art. 40 ust. 1/, nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej /art. 40 ust. 2 pkt 4/. W orzecznictwie NSA i SN zgodnie od dawna przyjęto bowiem, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich /np. wyroki NSA z dnia: 31 maja 1996 r., I SA/Łd 65/96 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 88; 16 grudnia 1996 r., II SA/Kr 1377/96 - Wokanda 1997 nr 7 str. 39; uchwała SN z dnia 26 września 1995 r., III AZP 22/95 - OSNAPU 1996 nr 6 poz. 80/. Trzeba wreszcie dodać, iż w tym zakresie sytuacja prawna nie uległa radykalnej zmianie po wejściu w życie ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 ze zm./, która wyposażyła organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w kompetencje do stanowienia o wysokości cen i opłat oraz sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej tych jednostek samorządowych /art. 4 ust. 1 pkt 2/. Nie jest to bowiem generalne upoważnienie do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Mimo iż mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą. Taki właśnie charakter ma opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą. Na zakończenie można przytoczyć wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 1993 r., SA/Wr 841/93 /ONSA 1995 Nr 1 poz. 7/, wydany w podobnej sprawie, w którym Sąd opowiedział się za dopuszczalnością ustalania przez radę gminy, na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zasad dobrowolnego udziału mieszkańców w realizacji gminnych zadań inwestycyjnych. Podkreślił jednak, że udział ten może być wyłącznie dobrowolny i w związku z tym zakwestionował legalność postanowienia uchwały wprowadzającej takie zasady, przewidującego, że nieruchomości osób, które nie złożą deklaracji zawierającej zgodę na samoopodatkowanie w związku z inwestycją, mogą być podłączone do wybudowanych inwestycji w późniejszym terminie, po wpłaceniu do kasy gminy kwoty większej o 100 procent od nakładów poniesionych na realizację inwestycji, z uwzględnieniem współczynnika inflacji. Sąd wyraził pogląd, że przy założeniu pełnej dobrowolności udziału mieszkańców w realizacji zadań inwestycyjnych gminy, niedopuszczalne jest stosowanie bezpośrednich lub pośrednich środków przymuszających. Nie mają one podstaw w obowiązujących przepisach prawa, w szczególności nie upoważnia do ich stosowania art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym /obecnie gminnym/. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący niniejszą sprawę podziela to zapatrywanie. Zaskarżonej uchwale można postawić jeszcze jeden istotny zarzut. Określając bowiem zasady finansowanego udziału mieszkańców w inwestycjach gminnych, przekazuje kompetencje do ustalania związanych z tym udziałów /opłat/ Zarządowi Miasta /par. 2 uchwały/. Takie wykonanie uchwały Rady polega w istocie na podejmowaniu przez Zarząd działań o charakterze stanowiącym, a nie wykonawczym. Potwierdza to treść wspomnianej uchwały Zarządu Miasta M. (...) z 29 lutego 1996 r. zawierającej regulacje generalne, powszechnie obowiązujące. Podział kompetencji między organami gminy ma w świetle ustawy o samorządzie gminnym charakter rozłączny i nie może być dowolnie naruszany. Rada nie może bez wyraźnego upoważnienia ustawowego podejmować działań wykonawczych, przypisanych co do zasady zarządowi. Nie może też według własnego uznania dzielić się z zarządem swoimi kompetencjami stanowiącymi i kontrolnymi. Mając na uwadze te wszystkie okoliczności, zaskarżoną uchwałę uznano za wadliwą i na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzeczono jak w sentencji. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, kierując się treścią art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który znosi czasowe ograniczenie eliminowania uchwał z obrotu prawnego w stosunku do uchwał-aktów prawa miejscowego. Nie zgadzam się z wyrokiem i uważam, że skarga Czesława C. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z 27 sierpnia 1994 r. w przedmiocie realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych z udziałem mieszkańców powinna być oddalona, z następujących względów: Według art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a także uprawnienia do rozstrzygania w tych sprawach. Art. 7 ust. 1 pkt 3 do zadań własnych gminy służących zaspokajaniu potrzeb zalicza m.in. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji i zaopatrzenia w energię cieplną. Do tak ukształtowanego zakresu działania gminy nawiązuje art. 18 ust. 1, stanowiący, że mieszczące się w nim sprawy należą do właściwości rady gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, a ilustrację wyłącznej jej właściwości zamieszczono w art. 18 ust. 2. Generalna klauzula, obojętnie do czego odniesiona, obejmuje wszystko, co nie zostało z niej wyłączone. Posługiwanie się nią w orzecznictwie wymaga uwzględnienia prawa materialnego i mechanizmów łączenia konkretnych unormowań z właściwością organów administracji publicznej. W toku rozległej przebudowy w systemie organów administracji publicznej, do jakiej doszło wskutek utworzenia struktur samorządu terytorialnego i powiązanej z nią reformy ustrojowej państwa, nie było możliwe pełne rozdzielenie między te organy kompetencji z zakresu administracji publicznej, wskutek czego liczne spośród nich muszą być niejako zagospodarowane z wykorzystaniem klauzuli generalnej. Art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ stanowi: "Właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat odliczeniowych". Do nich należy m.in. budowa przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych /art. 143 ust. 2/. Według art. 148 ust. 4 "Na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w gotówce lub w naturze na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej". Przepis ten nie określa wprost, który organ i w jakim trybie organizuje uczestnictwo właścicieli w kosztach budowy infrastruktury powodującej eksponowany art. 146 ust. 1 i 2 wzrost wartości nieruchomości. Został on pominięty w art. 137 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/, poświęconym rozdzieleniu kompetencji organów administracji publicznej objętych ustawą o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji należało posłużyć się klauzulą generalną właściwości rady gminy, sformułowaną w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż jest to sfera zaspokajania potrzeb mieszkańców, objęta jej art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 3. Zaliczanie na poczet opłaty wartości świadczeń wniesionych w czynie społecznym, gotówce lub naturze na rzecz realizacji określonego urządzenia przewidziane było w art. 44 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, a nawet jeszcze we wcześniejszych unormowaniach. W orzecznictwie nie kwestionowano, że chodziło o kompetencje terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a od 1990 r. - rady gminy. Można tu nawiązać do tezy uzasadnienia wyroku NSA z dnia 24 sierpnia 1993 r. SA/Wr 841/93 /ONSA 1995 Nr 1 poz. 7/: "Rada gminy jako organ wspólnoty samorządowej, może na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (...) ustalić zasady dobrowolnego udziału mieszkańców w realizacji zadań inwestycyjnych gminy, określać warunki organizacyjne tego udziału, a także przewidywać formy świadczeń ludności" oraz do orzecznictwa w sprawie opłat adiacenckich /np. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2000 r., OPK 4-7/00 - ONSA 2000 Nr 4 poz. 143/. W taki właśnie sposób postąpiła Rada Miejska w M. w uchwale podjętej na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dopuszczając w par. 1, 2 i 6 załącznika do uchwały wnioskowanie i podejmowanie również przez mieszkańców przedsięwzięć inwestycyjnych, rozliczanych później w następujący sposób: "Udział mieszkańców uczestniczących w zadaniu inwestycyjnym w zakresie wod.-kan., c.o., c.w. oraz podłączających się do istniejącej sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania, ciepłej wody, ustalany będzie kwotowo przez Zarząd Miasta od każdego podłączenia do budynku jednorodzinnego lub mieszkania w budynku wielorodzinnym". Jest to unormowanie całkowicie zgodne z przedstawionym stanem prawnym, służące - jak zauważono w odpowiedzi na skargę - wzmożeniu aktywności społecznej mieszkańców w budowie urządzeń komunalnych z przeważającym udziałem środków publicznych. Bazuje ono na pełnej dobrowolności, pod warunkiem uczestniczenia w takim zadaniu co najmniej 50 procent zainteresowanych mieszkańców i oznacza, że opłata za podłączenie nieruchomości do tak wybudowanej sieci będzie im pomniejszona o wniesiony udział, a pozostali uiszczą opłatę w podstawowej wysokości. Niezrozumiałe jest posługiwanie się w uzasadnieniu wyroku zarzutem niedopuszczalnego egzekwowania opłaty adiacenckiej od osób, które nie chcą dobrowolnie jej uiścić. Na nikim nie można jedynie wymuszać uczestnictwa w realizacji takich inwestycji przez wnoszenie świadczeń w gotówce lub w naturze. Jednak przy istnieniu ustawowo określonego obowiązku uczestniczenia właścicieli nieruchomości w kosztach urządzeń infrastruktury technicznej, z których będą korzystali, uzależnienie jego wykonania od woli zobowiązanego jest bezwzględnie niedopuszczalne. Obowiązku tego nie podważają ani modyfikują powołane w uzasadnieniu wyroku art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach /Dz.U. nr 132 poz. 622 ze zm./ oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 ze zm./. Chodzi w nich kolejno o obowiązkowe, obwarowane karą grzywny, podłączenie nieruchomości do istniejącej sieci sanitarnej, ustalenie cen i opłat za usługi komunalne oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Egzekwowanie podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, budowanych z obowiązkowym udziałem właścicieli nieruchomości, nie burzy więc porządku prawnego ani chronionego nim systemu wartości. Bez skutecznego zakwestionowania zgodności ustawy z dnia Konstytucją lub szczególnie starannego wykazania braku takiej zgodności przez sąd w konkretnej sprawie, nie wolno odmówić zastosowania przyjętych w niej rozwiązań, nawet gdy są trudności w dokonaniu ich prawnej egzegezy. Zdarza się, że wprowadzane do ustawy pojęcia mają złożony charakter z punktu widzenia ukształtowanych w doktrynie instytucji, pojęć czy klasyfikacji. Takie rozwiązania ocenia się zwykle jako mające charakter mieszany i stosuje zgodnie z wolą ustawodawcy, jednocześnie podejmując wysiłki służące możliwie najdalej idącej ich teoretycznej identyfikacji. Odwrócenie tej kolejności przez pomijanie w orzecznictwie ustawowych rozwiązań budzących wątpliwości jest niedopuszczalne. Uwagi te odnoszą się generalnie do zawartych w uzasadnieniu wyroku wywodów poświęconych ocenie stanu prawnego akt problematyki objętej zaskarżoną uchwałą, których nie podzielam z ukazanych względów.