III SA 3224/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wiktora L. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Finansów z dnia 13 września 2001 r. (...) w przedmiocie naruszenia dyscypliny finansów publicznych - oddala skargę. Główna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Finansów, po rozpoznaniu odwołania Wiktora L. - Burmistrza Miasta Z. S. od orzeczenia Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej we W. z dnia 20 kwietnia 2001 r. (...), orzeczeniem z dnia 13 września 2001 r. (...), na podstawie art. 160 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./ oraz par. 57 i par. 62 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 1999 r. w sprawie właściwości i trybu powoływania rzeczników dyscypliny finansów publicznych, organów orzekających oraz szczegółowych zasad postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych /Dz.U. nr 42 poz. 421/ utrzymała w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. W orzeczeniu tym uznano Wiktora L. winnym nieumyślnego naruszenia dyscypliny budżetowej poprzez to, iż pełniąc funkcję Burmistrza nie zarządził przeprowadzenia na dzień 31 grudnia 1998 r. inwentaryzacji finansowych składników majątku trwałego, czyli udziałów i rozrachunków, naruszając art. 26 ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości /Dz.U. nr 121 poz. 591 ze zm./ czym popełnił czyn określony w art. 57 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./ oraz nie zarządził przeprowadzenia na dzień 31 grudnia 1999 r. inwentaryzacji finansowych składników majątku trwałego, czyli udziałów i rozrachunków oraz inwentaryzacji materiałów w Urzędzie Miejskim w Z. S., naruszając art. 26 ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 3 ustawy o rachunkowości, czym popełnił czyn, o którym mowa w art. 138 ust. 1 pkt 13 ustawy o finansach publicznych. Za przypisane czyny wymierzono Wiktorowi L. karę upomnienia i zasądzono zwrot kosztów postępowania w wys. 165,50 zł. W uzasadnieniu podano, że organ pierwszej instancji uznając nieumyślną winę Obwinionego, przy dokonywaniu wymiaru kary uwzględnił bezsporność popełnienia czynu, który był i jest wymieniony w powołanych przepisach jako naruszenie dyscypliny budżetowej, a obecnie dyscypliny finansów publicznych, a ponadto wpłynął na sporządzenie nierzetelnych sprawozdań finansowych oraz fakt, że na Wiktorze L. ciążył z mocy art. 26 ustawy o rachunkowości obowiązek przeprowadzenia inwentaryzacji (...). W gminie kierowanej przez obwinionego nie objęto inwentaryzacją niektórych składników majątkowych. Skutkiem takiego zaniechania było przedstawienie w księgach rachunkowych i sporządzonych na ich podstawie sprawozdaniach finansowych nieprawidłowych, nierzetelnych /niezgodnych z prawdą materialną i nieodzwierciedlających rzeczywistości/ niejasnych danych o sytuacji majątkowej i finansowej gminy. Naruszono tym również art. 61 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ i zasadę jawności gospodarki finansowej gminy, co skutkowało błędnym przedstawieniem jej mieszkańcom danych dotyczących budżetu i możliwości w zakresie prowadzenia polityki społecznej i gospodarczej gminy (...). Personalna odpowiedzialność burmistrza za taki czyn wynika z faktu, że zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy o rachunkowości za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości jednostki ponosi odpowiedzialność jej kierownik. Kierownik jest zwolniony od takiej odpowiedzialności, jeżeli obowiązki w tym zakresie zostaną przypisane innej osobie, za jej zgodą, potwierdzoną w odpowiednim dokumencie stwierdzającym przejęcie przez nią odpowiedzialności za rachunkowość; w rozpatrywanej sprawie to nie nastąpiło. Według art. 141 ust. 1 i 3 ustawy o finansach publicznych odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych następuje również wówczas, gdy naruszenie to miało charakter nieumyślny, a takowe zachodzi, gdy sprawca nie mając zamiaru jego popełnienia, nie zachowuje ostrożności wymaganej w danych okolicznościach mimo, że możliwości takiego naruszenia przewidywał lub co najmniej mógł przewidzieć. Taką postać winy można przypisać Wiktorowi L. Jego zachowanie po ujawnieniu zarzutu, przyczynienie się do usunięcia szkodliwych następstw czynu, miało natomiast wpływ na wymiar kary jako okoliczność łagodząca, tak jak i wcześniejsze wypełnianie obowiązków zawodowych oraz niekaralność w zakresie naruszenia dyscypliny finansów publicznych. W skardze do NSA na powyższe orzeczenie GKO Wiktor L. wniósł o jego uchylenie z powodu naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię art. 138 ust. 1 pkt 13 ustawy o finansach publicznych, mianowicie dokonanie zabronionej, rozszerzającej wykładni przepisów karnych /art. 42 ust. 1 Konstytucji RP - nullum crimen sine lege/, naruszenia prawa procesowego, przez kontynuowanie postępowania w sprawie, mimo negatywnej przesłanki procesowej z art. 10 par. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia - tj. braku ustawowych znamion czynu zabronionego, a także naruszenie prawa procesowego - art. 7 par. 2 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, przez rozstrzygnięcie nie dających się rozstrzygnąć wątpliwości na niekorzyść obwinionego /naruszenie zasady in dubio pro reo/. Uzasadniając skargę Wiktor L. podał, że zarządził przeprowadzenie inwentaryzacji w latach 1998 i 1999, ale Skarbnik Gminy przygotowujący projekt zarządzenia pod wpływem błędu uczynił to w sposób niezupełny, pomijając niektóre składniki. Ustawa o finansach publicznych penalizuje zaniechanie przeprowadzenia i rozliczenia inwentaryzacji lub dokonania inwentaryzacji w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym. Zaskarżone orzeczenie przypisuje mu natomiast winę za czyn, który nie jest zabroniony ustawą tj. za niezarządzenie inwentaryzacji udziałów i rozrachunków oraz materiałów. Tak więc organy orzekające obu instancji dokonały wykładni rozszerzającej dyspozycji normy karnej. Nie wykazały też jakichkolwiek skutków społecznej szkodliwości czynu z zaniechania, a ponadto błędem Skarbnika Gminy obciążyły kierownika jednostki. W odpowiedzi na skargę GKO wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: (...) Przechodząc zaś do oceny zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia Sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa wskazanych przez skarżącego, ani innych kwalifikowanych naruszeń, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim, zdaniem Sądu, organy orzekające w tej sprawie nie dokonały rozszerzającej wykładni art. 138 ust. 1 pkt 13 ustawy o finansach publicznych /odpowiednio art. 57 ust. 1 pkt 4 Prawa budżetowego/. Stan prawny w tym zakresie zarówno określony Prawem budżetowym, jak i ustawą o finansach publicznych jest taki sam. Naruszenie dyscypliny finansów publicznych stanowi zaniechanie przeprowadzenia i rozliczenia inwentaryzacji lub dokonanie inwentaryzacji w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym. Ustawodawca penalizuje w tym przypadku wszelkie odstępstwa od wymogów inwentaryzowania, wynikających z ustawy o rachunkowości, a więc zarówno niepodjęcie inwentaryzacji, jak i niepełne jej przeprowadzenie czy też przeprowadzenie jej w taki sposób, że nie zostanie odzwierciedlony stan rzeczywisty dotyczący wszystkich składników majątkowych danej jednostki. Skarżący przyznał (...), że "osoba przygotowująca projekt zarządzenia burmistrza, skarbnik gminy, uczyniła to w sposób niezupełny, pominęła niektóre składniki inwentaryzacji - jak wyjaśniła - pod wpływem błędu". Należy podkreślić, że błędy skarbnika nie zwalniały skarżącego z odpowiedzialności. Jego personalna odpowiedzialność za prawidłowe prowadzenie rachunkowości, w tym inwentaryzację, (...) wynikała z art. 4 ust. 4 ustawy o rachunkowości. Zostało to zresztą szczegółowo i wyczerpująco przedstawione w pkt 4 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia. Także zarzuty naruszenia prawa procesowego nie są trafne. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 par. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia skarżący wskazuje na naruszenie art. 1 Kodeksu wykroczeń podnosząc, iż nie wykazano, że popełnił czyn społecznie szkodliwy. Odnosząc się do tej kwestii Sąd zauważa, że po pierwsze w odesłaniu do wskazanych w art. 170 ustawy o finansach publicznych przepisów kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia wyraźnie zaznaczono konieczność ich odpowiedniego stosowania, po drugie w art. 142 zawartym w dziale V, rozdziale 1 ustawy o finansach publicznych, dotyczącym zasad odpowiedzialności w art. 142 odsyła się tylko do odpowiedniego stosowania art. 2, art. 4, art. 7 i art. 17 Kodeksu wykroczeń, nie wskazując w tym przepisie na art. 1 tego Kodeksu. Wszystkie czyny stanowiące naruszenie dyscypliny finansów publicznych, wymienione w art. 138 ustawy o finansach publicznych są szkodliwe społeczne. Natomiast stosownie do art. 148 tej ustawy stopień szkodliwości konkretnego czynu danego sprawcy dla ładu finansów publicznych jest elementem, który musi analizować komisja, podejmując decyzję, co do wymiaru kary. W rozpatrywanej sprawie wbrew twierdzeniom skarżącego, że "organy obu instancji nie tylko nie udowodniły, ale wręcz nie wskazały na jakiekolwiek skutki społecznej szkodliwości czynu z zaniechania" w uzasadnieniu orzeczenia na str. 5 w pkt 1 odniesiono się do tych skutków wskazując na konsekwencje tego naruszenia dla pełnej realizacji zasady jawności gospodarki finansowej gminy. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia w postępowaniu zasady in dubio pro reo. Sprawa została szczegółowo wyjaśniona. Organy nie miały biorąc pod uwagę zaistniałe okoliczności wątpliwości, co do popełnienia czynu przez skarżącego. Natomiast stopień jego zawinienia i okoliczności wpływające na wymiar kary, o których mowa w art. 148 ust. 1 i art. 149 ustawy o finansach publicznych zostały wzięte pod uwagę przy określeniu wymiaru kary. Sąd nie stwierdził, aby wymierzając skarżącemu karę upomnienia organy przekroczyły granice uznania, do którego zgodnie z art. 148 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, mają prawo. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę oddalił.