I SA/Op 866/25

 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 marca 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. specjalista Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Powiatu w Nysie z dnia 29 sierpnia 2025 r., Nr XIX/157/2025 w przedmiocie podwyższenia kwoty pomocy na kontynuowanie nauki dla osób opuszczających rodzinną i instytucjonalną pieczę zastępczą po osiągnięciu pełnoletności 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dot. § 1 w zakresie słów "i korzystających ze wsparcia w formie zamieszkania w bursie lub mieszkaniu chronionym", 2) zasądza od Powiatu Nyskiego na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez Wojewodę Opolskiego [dalej: Wojewoda, skarżący] jest uchwała Nr XIX/157/2025 Rady Powiatu w Nysie [dalej: Rada] z dnia 29 sierpnia 2025 r. w sprawie podwyższenia kwoty pomocy na kontynuowanie nauki dla osób opuszczających rodzinną i instytucjonalną pieczę zastępczą po osiągnięciu pełnoletności, kontynuujących naukę i korzystających ze wsparcia w formie zamieszkania w bursie lub mieszkaniu chronionym (Dz. Urz.Woj.Op. z 2025 r. poz. 1983 z 2 września 2025 r.) [dalej: uchwała]. Rada podjęła 29 sierpnia 2025 r. uchwałę Nr XIX/157/2025. W jej podstawie prawnej wskazano art. 4 ust. 1 pkt 3a, art. 12 pkt 11 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, art. 140 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Uchwalono, co następuje: § 1. Podwyższa się wysokość kwoty pomocy na kontynuowanie nauki określonej w art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej [...], dla osób opuszczających rodzinną i instytucjonalną pieczę zastępczą po osiągnięciu pełnoletności, kontynuujących naukę i korzystających ze wsparcia w formie zamieszkania w bursie lub mieszkaniu chronionym do wysokości nie mniejszej niż 2 000 zł miesięcznie. § 2. Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu w Nysie. § 3. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Wojewoda, działając w trybie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2025 r. poz. 1684) [dalej: usp] wniósł do Sądu skargę, żądając stwierdzenia nieważności uchwały Rady z dnia 29 sierpnia 2025 r., Nr XIX/157/2025, w części § 1 obejmującej fragment "korzystających ze wsparcia w formie zamieszkania w bursie lub mieszkaniu chronionym" z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że nie wydał w terminie z art. 79 ust. 1 usp rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego uchwały. Jednakże, w ocenie Wojewody, Rada podejmując uchwałę w istotny sposób naruszyła art. 153 w związku z art. 91 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2025 r. poz. 49 ze zm.) [dalej: ustawa], pomimo braku wskazania tych przepisów w podstawie prawnej uchwały. W ocenie skarżącego odpowiednie stosowanie art. 91 ustawy polegać powinno na stosowaniu tego przepisu z uwzględnieniem zmian wynikających z rodzaju świadczenia i specyfiki norm kompetencyjnych, których nie można interpretować rozszerzająco. Na podstawie art. 153 w związku z art. 91 ustawy Rada mogła, w drodze uchwały, podnieść wysokość świadczeń pieniężnych z zakresu pomocy dla osób usamodzielnianych, w tym pomocy na kontynuowanie nauki. Jednak norma kompetencyjna z art. 153 w związku z art. 91 ustawy upoważniała Radę wyłącznie do podniesienia wysokości wynikającego z ustawy minimalnego gwarantowanego poziomu świadczeń z zakresu pomocy dla osób usamodzielnianych. Kompetencja Rady, wywodzona z art. 153 w związku z art. 91 ustawy nie upoważniała natomiast Rady do modyfikowania zakresu podmiotowego i przesłanek przyznawania przedmiotowych świadczeń. Organ stanowiący Powiatu Nyskiego, działając w oparciu o wymienione przepisy, nie mógł ani zawęzić kręgu podmiotów, do których skierowane jest świadczenie, ani też regulować dodatkowych, nieprzewidzianych w ustawie, warunków i zasad jego przyznawania. Tymczasem Rada nie tylko postanowiła o podwyższeniu kwoty pomocy na kontynuowanie nauki, określonej w art. 146 ust. 2 ustawy, do wysokości nie mniejszej niż 2 000 zł miesięcznie, ale dookreśliła również, że dotyczy to osób korzystających ze wsparcia w formie zamieszkania w bursie lub mieszkaniu chronionym. Skarżący zaznaczył, że o ile dopuszczalne było wskazanie w § 1 uchwały, że podwyższenie kwoty pomocy odnosi się do osób "opuszczających rodzinną i instytucjonalną pieczę zastępczą po osiągnięciu pełnoletności, kontynuujących naukę", bowiem wynika to również z zakresu podmiotowego świadczenia i przesłanek jego przyznania (art. 140 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 146 ust. 1 ustawy), o tyle fragment "i korzystających ze wsparcia w formie zamieszkania w bursie lub mieszkaniu chronionym" nie znajduje oparcia w przepisach powszechnie obowiązujących. Rada, doprecyzowując zakres ustawowy, zawęziła zatem krąg osób uprawnionych do przyznania przedmiotowej pomocy w wyższej kwocie, różnicując przy tym pozycję potencjalnych beneficjentów świadczenia. W ocenie Wojewody takie działanie, jako nieznajdujące umocowania w przepisie kompetencyjnym, jest nieuprawnione. Wprowadzone przez organ stanowiący Powiatu zastrzeżenie "i korzystających ze wsparcia w formie zamieszkania w bursie lub mieszkaniu chronionym" można również potraktować jako uregulowanie dodatkowej, niewynikającej z ustawy, przesłanki przyznania pomocy. Również takie działanie nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej, która upoważniała Radę wyłącznie do podniesienia wysokości minimalnego poziomu świadczenia. W zakresie upoważnienia ustawowego z art. 153 w zw. z art. 91 ustawy nie mieści się ani ustalanie zakresu podmiotowego, ani określanie szczegółowych warunków lub zasad przyznawania przedmiotowej pomocy w wyższej gwarantowanej wysokości. Dodatkowo Wojewoda zauważył, że aktualnie ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2025 r. poz. 1214 ze zm.) [dalej: ups] nie posługuje się już pojęciem "mieszkania chronionego", a w jego miejsce ustawodawca przyjął pojęcie "mieszkania treningowego lub wspomaganego". Odnoszenie się przez organ stanowiący Powiatu do pierwszego z wymienionych pojęć powoduje, że we wskazanym fragmencie zaskarżona uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, jest nieprecyzyjna i niejasna, a zatem może budzić uzasadnione wątpliwości przy jej wykładni, co godzi w zasady prawidłowej legislacji. W ocenie Wojewody zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały w części § 1 obejmującej fragment "i korzystających ze wsparcia w formie zamieszkania w bursie lub mieszkaniu chronionym". Takie działanie doprowadzi do stanu zgodności z prawem i spowoduje, że w obrocie prawnym pozostanie podstawa wypłaty świadczeń w wyższej kwocie. Jednocześnie taki zabieg nie naruszy zagwarantowanej konstytucyjnie zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W przypadku, gdy Powiat, np. ze względu na możliwości finansowe jednostki, uzna, że nie jest zainteresowany podwyższeniem minimalnego poziomu świadczeń w równym zakresie dla wszystkich potencjalnych beneficjentów, wyrok Sądu, stwierdzający nieważność uchwały w części, nie będzie przeszkodą dla organu stanowiącego do uchylenia zaskarżonej uchwały. Podjęcie tego aktu nie jest bowiem obligatoryjne. W odpowiedzi na skargę Powiat Nyski [dalej: Powiat, organ] wniósł o oddalenie skargi Wojewody na powyższą uchwałę. W uzasadnieniu organ podniósł, że w art. 153 ustawy sformułowano odesłanie, na mocy którego do pomocy dla osób usamodzielnianych odpowiednio stosuje się art. 91 ustawy, a więc przepis ustalający, że Rada może, w drodze uchwały, podnieść wysokość świadczeń pieniężnych. Uprawnienia prawodawcze Rady obejmują zatem możliwość podniesienia wysokości świadczeń pieniężnych przyznawanych w ramach pomocy dla osób usamodzielnianych, to jest pomocy na kontynuowanie nauki, pomocy na usamodzielnienie oraz pomocy na zagospodarowanie. W odniesieniu do wskazanych świadczeń ustawa ustala jedynie minimalny ich poziom. Rada mogła zatem jedynie podnieść, wynikający z ustawy, gwarantowany poziom świadczeń. Nie była jednak uprawniona do wskazywania konkretnej ich wysokości. Uchwała nie może bowiem pogarszać sytuacji podmiotów uprawnionych do świadczenia. Skoro przyznane na podstawie ustawy środki nie są limitowane, to mogą być przyznane w dowolnej, wyższej niż wskazana w ustawie, kwocie, zaś rolą Rady było podniesienie ich wysokości, a zatem kompetencja prawodawcza dotyczy wyłącznie zwiększenia minimalnego poziomu przysługujących środków. Rada miała możliwość niezależnego rozstrzygania w przedmiocie zwiększenia wysokości każdego ze świadczeń. Zobowiązana była jednak do odnoszenia się do kwot ustalonych ustawowo, a następnie zwaloryzowanych, respektując przy tym przesłanki przyznawania poszczególnych świadczeń. Nie było zatem podstaw prawnych do tego, aby w uchwale różnicować minimalną wysokość pomocy na kontynuowanie nauki, a tym samym do wprowadzania pozaustawowych kryteriów przyznawania jej w różnych wysokościach. Rada Powiatu nie mogła również kreować innych niż ustawowe kryteriów różnicowania wysokości pomocy na zagospodarowanie. Mając na uwadze sytuację związaną z pomocą dla dzieci w zakresie możliwości podjęcia opuszczenia rodzinnej i instytucjonalnej pieczy zastępczej, jak również kierując się aktem prawa miejscowego obowiązującego na Miasta i Gminy Opole, to jest uchwały Nr [...] Rady Miasta Opole z dnia 19 grudnia 2024 roku, w której to organ uchwałodawczy w § 3 jednoznacznie wskazał, iż podnosi się wysokość świadczeń określonych w art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w ten sposób, że: "wysokość pomocy na kontynuowanie nauki przyznaje się osobie usamodzielnianej opuszczającej placówkę opiekuńczo-wychowawczą i korzystającą ze wsparcia w mieszkaniu treningowym jeśli kontynuuje naukę w wysokości nie mniej niż 2.500 zł miesięcznie, Rada przyjęła zaskarżoną uchwałę. W ocenie organu Rada, doprecyzowując zakres ustawowy nie zawęziła kręgu osób uprawnionych do przyznania świadczenia, a przynajmniej nie jest to zapis powodujący stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie w powodu istotnego naruszenia prawa. Ponadto Rada dysponuje daleko posuniętą samodzielnością w zakresie kształtowania prawa miejscowego. Wobec powyższego posiadała uprawnienie do wprowadzenia w przedmiotowej uchwale zastrzeżenia dotyczącego korzystania ze wsparcia w formie zamieszkania w bursie lub mieszkaniu chronionym. W sprawie nie doszło do istotnego naruszenia prawa, co byłoby podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego może bowiem nastąpić tylko wtedy, gdy akt ten pozostaje w wyraźnej, jednoznacznej, sprzeczności z określonym przepisem prawa. Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia. Dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest jednak konieczne stwierdzenie rażącego naruszenia, warunkującego stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Zwrócił uwagę na wąski zakres delegacji ustawowej, upoważniający Radę jedynie do określenia kwoty pomocy. Upoważnienie to nie pozwalało jednak organowi stanowiącemu Powiatu na określenie szczegółowych przesłanek lub warunków przyznania pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Według art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze. zm.) [dalej: ppsa], kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa). Zgodnie z art. 79 ust. 1 usp, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 usp). Po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1 usp, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 81 ust. 1 usp). Nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 82 ust. 1 usp). Nadzór nad działalnością powiatu sprawuje Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 76 ust. 1 usp). Nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 77 usp). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2025 r. poz. 428) wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności. W rozpoznanej przez Sąd sprawie Wojewoda wykonuje kompetencje organu nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego – Powiatem Nyskim. Działania organu nadzoru dotyczą uchwały będącej aktem prawa miejscowego, co nie jest w sprawie sporne. Wojewoda nie skorzystał z trybu nadzorczego uregulowanego w art. 79 usp, lecz wniósł skargę do Sądu na podstawie art. 81 ust. 1 usg. Uprawnienie Wojewody do wniesienia skargi na uchwałę nie było limitowane terminem. Tym samym ocena, czy zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem należy obecnie do Sądu. W tym miejscu Sąd zaznacza, że badaniu w sprawie podlega akt stanowienia prawa przez Radę, a sądowa ocena dokonywana jest wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym rady powiatu, musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach. W myśl art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W przypadku organów powiatu ustawą taką jest ustawa o samorządzie powiatowym. Zgodnie z art. 40 ust. 1 usp, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Oznacza to, że wykonując kompetencje prawodawcze zawarte w upoważnieniu ustawowym organ stanowiący powiatu zobowiązany jest działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne i nie może wynikać z domniemania lub wykładni. Przepis ustawy wprowadzający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest bowiem upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego (wyrok NSA z 3 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1873/07). W przypadku braku wyraźnego upoważnienia stanowienie aktów prawa miejscowego uznać natomiast należy za niedopuszczalne i naruszające prawo w sposób istotny. Do istotnych naruszeń prawa, powodujących nieważność uchwały organu powiatu należy zaliczyć naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię, oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (wyrok NSA z 3 grudnia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 949/96; wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu powiatu. Takie naruszenia nieistotne są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, lecz nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności (wyrok WSA we Wrocławiu z 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 625/11). Przechodząc do istoty sporu, a więc problemu legalności uchwały, należy wpierw przywołać przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy do pomocy dla osób usamodzielnianych przepisy art. 86 ust. 2 i 3, art. 91 i 92 stosuje się odpowiednio. Według art. 91 ustawy rada powiatu może, w drodze uchwały, podnieść wysokość świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 80 ust. 1, art. 81, 83 i 85. Rada podejmując zaskarżoną obecnie uchwałę kierowała się treścią art. 140 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, który stanowi, że osobie opuszczającej, po osiągnięciu pełnoletności, rodzinę zastępczą, rodzinny dom dziecka, placówkę opiekuńczo-wychowawczą lub regionalną placówkę opiekuńczo-terapeutyczną, zwanej dalej "osobą usamodzielnianą", w przypadku gdy umieszczenie w pieczy zastępczej nastąpiło na podstawie orzeczenia sądu przyznaje się pomoc na kontynuowanie nauki. Pomoc na kontynuowanie nauki przyznaje się osobie usamodzielnianej, jeżeli kontynuuje naukę: 1) w szkole; 2) w zakładzie kształcenia nauczycieli; 3) w uczelni; 4) na kursach, jeśli ich ukończenie jest zgodne z indywidualnym programem usamodzielnienia; 5) u pracodawcy w celu przygotowania zawodowego (art. 146 ust. 1 ustawy). Określona ustawą wysokość pomocy, o której mowa w art. 146 ust. 1, wynosi nie mniej niż 759 zł miesięcznie (art. 146 ust. 2). Z przywołanych przepisów wynika, że rada powiatu może w drodze uchwały podnieść wysokość kwoty pomocy pieniężnej określonej w art. 146 ust. 2 ustawy ponad kwotę wskazaną w tym przepisie, na co pozwala odpowiednio stosowany art. 91 ustawy. Pojęcie odpowiedniego stosowania oznacza, że ustawodawca nakazuje stosować normy wynikające z przepisów, jednakże stosowanie to nie może przybierać formy bezpośredniego stosowania, lecz musi być dostosowane do sytuacji związanej ze specyfiką pomocy udzielanej osobom usamodzielnianym. Z mocy art. 91 ustawy rada powiatu uprawniona jest do podniesienia, w drodze uchwały, wysokości pomocy udzielanej osobom usamodzielnianym. W tym zakresie organ stanowiący dysponuje daleko posuniętą samodzielnością i uprawniony jest do określenia nowej, większej wysokości świadczeń przysługujących osobie usamodzielnianej. Wskazana uchwała ma status aktu prawa miejscowego, a to oznacza, że wymaga opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wskazana uchwała wpływa na sytuację prawną osoby usamodzielnianej, a zatem skierowana jest do nieokreślonej grupy adresatów i zawiera normy generalne (K. Tryniszewska, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2015, art. 153; S. Nitecki, A. Wilk, Wspieranie rodziny i system pieczy zastępczej. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2024, art. 153). Ustawodawca określił w sposób enumeratywny świadczenia, których wysokość mocą uchwały organu stanowiącego i kontrolnego powiatu może być podwyższona, jednocześnie w delegacji tej nie zamieszczono żadnych innych wskazań co do poziomu podwyższenia wysokości przysługujących świadczeń pieniężnych, jak również nie zawarto w niej upoważnienia do tego, aby mocą wskazanej uchwały normować inne kwestie niż podwyższanie wysokości wskazanych świadczeń pieniężnych. W świetle powyższego trzeba stwierdzić, że zakres analizowanej delegacji jest wyjątkowo wąski i sprowadza się wyłącznie do stworzenia możliwości podwyższenia wysokości wybranych świadczeń pieniężnych dotyczących rodzinnej pieczy zastępczej (S. Nitecki Stanisław, A. Wilk, op. cit, art. 91). Przepisy art. 146 ustawy ustanawiają wymogi formalne, które musi spełnić osoba usamodzielniana, aby uzyskać pomoc na kontynuowanie nauki. Z uwagi na pominięcie wśród wymogów formalnych kryterium dochodowego można uznać, że pomoc ta będzie przysługiwała wszystkim osobom usamodzielnianym, które będą uczyły się we wskazanych w ustawie podmiotach. Katalog tych podmiotów został ujęty w sposób kazuistyczny, a zatem ustawodawca posłużył się wyliczeniem taksatywnym (S. Nitecki Stanisław, A. Wilk, op. cit, art. 146). Określone w ustawie zasady udzielania pomocy na kontynuowanie nauki przyznawanej osobie usamodzielnianej nie wprowadzają kryterium nakazującego im równoczesne korzystanie ze wsparcia w formie zamieszkania w bursie lub mieszkaniu chronionym. Zastosowanie wykładni językowej przy interpretacji art. 91 ustawy prowadzi do wniosku, że uprawnienie płynące z jego treści w postaci "podniesienia" wysokości świadczenia, oznacza tyle co "uczynienie" (tego świadczenia) wyższym, zwiększenie go co do wartości. Uchwała rady powiatu ustalić może – na poziomie wyższym niż ustawowy – jedynie dolną (minimalną) granicę świadczeń pieniężnych. Celem uchwały jest podwyższenie ustawowo zagwarantowanych standardów określonych świadczeń pieniężnych, możliwych do przeprowadzenia po stwierdzeniu przez organ stanowiący powiatu zasadności takiego posunięcia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że decyzja w tym zakresie powinna zostać podjęta po wszechstronnej analizie możliwości finansowych powiatu, a także sytuacji, w jakiej znajdują się aktualni i potencjalni świadczeniobiorcy. Nie można również pominąć stymulującej roli zwiększenia wysokości świadczeń na realizację celów ustawy w zakresie zapewnienia i prawidłowego funkcjonowania rodzinnej pieczy zastępczej (B. Królak, M. Rączka, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, Warszawa 2017, art. 153). Kierując się powyższą wykładnią prawa oraz analizą materiału dowodowego zawartą w aktach administracyjnych sprawy, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała zawiera przepisy ustanawiające normy generalne i abstrakcyjne, będąc tym samym aktem prawa miejscowego, co uwzględnił również Wojewoda publikując tę uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Wojewoda nie skorzystał w zakreślonym prawem terminie z kompetencji pozwalających mu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, lecz na podstawie art. 81 ust. 1 usp wniósł skargę do Sądu, motywowaną istotnym naruszeniem prawa, wskutek wadliwego sformułowania części przepisu § 1 uchwały, polegającego na zawarciu w nim wymogu korzystania przez osobę usamodzielnianą ze wsparcia w formie zamieszkania w bursie lub mieszkaniu chronionym, ponieważ – w ocenie skarżącego – możliwości wprowadzenia takiego warunku nie przewiduje delegacja ustawowa z art. 153 ustawy. Dalej Sąd stwierdził, że przedłożona przez Powiat dokumentacja przebiegu procesu legislacyjnego nie ujawnia nieprawidłowości, które mogłyby przesądzić o stwierdzeniu nieważności uchwały. Zarzutów w tym zakresie nie podnosił też skarżący. Objęta skargą uchwała została przekazana Wojewodzie przy piśmie z 1 września 2025 r. i opublikowana 2 września 2025 r., a po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia weszła w życie. Przedstawiona wyżej analiza potwierdziła, że organ stanowiący Powiatu jest uprawniony (lecz nie ma takiego obowiązku) do podwyższenia kwoty z art. 146 ust. 2 ustawy. Zdaniem Sądu skarga Wojewody zasługiwała jednak na uwzględnienie, ponieważ w pełni zasadnie podniósł on, że ustawowa delegacja do podjęcia (zaskarżonej w części) uchwały uprawniała Radę wyłącznie do podwyższenia zapisanej w ustawie kwoty świadczenia. Upoważnienie ustawowe nie dawało natomiast Radzie żadnych kompetencji do wprowadzenia dodatkowych warunków przyznania osobie usamodzielnianej świadczenia w kwocie wyższej niż kwota przewidziana w ustawie. Oczywiście podjęcie tej uchwały było pożądane przez osoby uprawnione do świadczenia, jak również pomocne było do zachowania ładu finansów publicznych w zakresie planowania wydatków budżetowych, jednakże nawet korzystny dla potencjalnych beneficjentów akt stanowienia prawa musi spełniać kryterium zgodności z prawem, o którym mowa w art. 77 usp. W sprawie niniejszej, w zakresie słów zapisanych w § 1 uchwały "i korzystających ze wsparcia w formie zamieszkania w bursie lub mieszkaniu chronionym" tak się jednak nie stało. Akt ten został bowiem w zaskarżonej części podjęty z naruszeniem zakresu delegacji ustawowej, a więc z naruszeniem wyznaczonego prawem zakresu kompetencji organu stanowiącego Powiatu do wydania aktu wykonawczego w relacji do ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Tym samym w sprawie należało stwierdzić, że zaskarżona w części uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, polegającym na wprowadzeniu przez Radę dodatkowych kryteriów wypłaty świadczenia, lecz bez należytego umocowania w normie kompetencyjnej. Co też w sprawie jest istotne, w odpowiedzi na skargę, pomimo tego, że organ wnosił o jej oddalenie, to jednak wprost stwierdził, że Rada mogła jedynie podnieść, wynikający z ustawy, gwarantowany poziom świadczeń. Rolą Rady było podniesienie ich wysokości, a zatem kompetencja prawodawcza dotyczy wyłącznie zwiększenia minimalnego poziomu przysługujących środków. Zobowiązana była jednak do odnoszenia się do kwot ustalonych ustawowo, następnie zwaloryzowanych (art. 86 ust. 3 w związku z art. 153 ustawy), respektując przy tym przesłanki przyznawania poszczególnych świadczeń. Nie było zatem podstaw prawnych do wprowadzania pozaustawowych kryteriów przyznawania jej w różnych wysokościach. Taka odpowiedź Powiatu oznacza (w przekonaniu Sądu), że w istocie zgodził się on z zarzutami i argumentami podniesionymi przez skarżącego. Sąd podziela również stanowisko Wojewody wskazującego, że wykonanie § 1 uchwały zgodnie z jego dotychczasową treścią prowadziłoby do nieuprawnionego zróżnicowania osób usamodzielnianych, uprawnionych do pomocy ze względu na kontynuowanie nauki (art. 146 ust. 1 ustawy), w oparciu o pozaustawowe kryterium zamieszkiwania w bursie lub mieszkaniu chronionym. W świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada ta wymaga zachowania równości na płaszczyźnie stanowienia prawa (równość wobec prawa) oraz na płaszczyźnie stosowania prawa. Cytowana formuła, nakazująca takie samo traktowanie osób znajdujących się w takiej samej sytuacji oraz odmienne traktowanie osób znajdujących się w sytuacji odmiennej, adresowana jest przede wszystkim do prawodawcy. Równe traktowanie osób wymaga również, by organy stosujące prawo dokonywały konkretyzacji norm generalno-abstrakcyjnych w normy konkretno-indywidualne bez nieuzasadnionego różnicowania. Innymi słowy, by nie traktowały odmiennie osób ze względu na takie ich cechy, które nie są prawnie relewantne (P. Czarny, M. Florczak-Wątor, B. Naleziński, P. Radziewicz, P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2023, art. 32). Zdaniem Sądu przepis § 1 uchwały różnicował uprawnienia osób usamodzielnianych, kontynuujących naukę, na podstawie kryterium nieuprawnionego, bo nieznajdującego umocowania w ustawie i równocześnie – nieistotnego prawnie. Zarzut Wojewody był więc trafny i został potwierdzony przez Sąd, jako jeden z elementów przemawiających za uwzględnieniem skargi. Trafnie również zauważył Wojewoda, że podjęcie zaskarżonej w części uchwały nie było obligatoryjne. W tej kwestii Sąd jedynie wyjaśnia, że jeżeli uwarunkowania budżetowe nie pozwalają Powiatowi na zrealizowanie świadczeń na przewidzianym uchwałą poziomie wobec wszystkich uprawnionych do takiego świadczenia, to Rada może tę uchwałę zmienić albo uchylić, oczywiście tylko ze skutkiem prawnym "na przyszłość". Dodatkowo skarżący zaznaczył, że uchwała posługiwała się pojęciem, które zostało przed jej podjęciem usunięte z ustawy o pomocy społecznej. Rzeczywiście, tak jak sygnalizował Wojewoda, mocą art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1693), która weszła w życie 1 listopada 2023 r., użyte w art. 17 w ust. 1 w pkt 12, w art. 19 w pkt 11, w art. 36 w pkt 2 w lit. n i q, w art. 88 w ust. 1 w pkt 3, w art. 90 w ust. 2 i 3, w art. 93 w ust. 1 w pkt 1 w lit. c oraz w art. 97 w ust. 1 i 5 ups, w różnej liczbie i różnym przypadku, wyrazy "mieszkanie chronione" zastąpiono użytymi w odpowiedniej liczbie i odpowiednim przypadku wyrazami "mieszkanie treningowe lub wspomagane". Według § 6 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2026 r. poz. 300), w brzmieniu obowiązującym 29 sierpnia 2025 r., to jest dniu podjęcia uchwały, przepisy aktu prawa miejscowego redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. W wyroku z 25 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Op 37/09, WSA w Opolu wyjaśnił, że uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być zredagowana w taki sposób, aby dla przeciętnego adresata była zrozumiała. Adresat danego przepisu na jego podstawie powinien wiedzieć, w jaki sposób ma się zachować, a z kolei organ stosujący ten przepis powinien wiedzieć, w jaki sposób go zinterpretować. Przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny, tak by wynikało z niego, kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować, żeby osiągnąć skutek wynikający z tego przepisu. Adresat aktu nie może być zaskakiwany treścią nieostrych przepisów. Zakres uchwały powinien zapewnić taki sam poziom praw i obowiązków dla adresatów znajdujących się w identycznej sytuacji (wyrok WSA w Lublinie z 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 485/08). Podobny pogląd wyrażony został w wyroku WSA we Wrocławiu z 12 października 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 385/05, gdzie Sąd powołując się na wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2949/94, stwierdził między innymi, że uchwały podejmowane przez organy samorządowe muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Zdaniem Sądu użycie nieaktualnego obecnie, na gruncie przepisów ups, pojęcia "mieszkania chronionego" mogło prowadzić do sytuacji, w której redakcja przepisu prawa miejscowego nie była zrozumiała dla przeciętnego adresata, a zastosowanie § 1 uchwały wymagałoby przeprowadzenia wykładni systemowej z uwzględnieniem cytowanego wyżej przepisu ustawy nowelizującej ustawę o pomocy społecznej. Ujawniony brak zgodności redakcji § 1 uchwały z zasadami techniki prawodawczej nie nosi jednak cech istotnego naruszenia prawa, a i sam Wojewoda – jak się wydaje – podniósł ten zarzut jako dodatkowy, wobec zarzutów naruszenia granic upoważnienia ustawowego i nieuprawnionego różnicowania potencjalnych beneficjentów świadczenia. Podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność podjęcia przez Radę Miasta Opola uchwały Nr [...] z dnia 19 grudnia 2024 r. w sprawie podniesienia wysokości świadczeń przysługujących rodzinie zastępczej i prowadzącemu rodzinny dom dziecka oraz wysokości pomocy dla osoby usamodzielnianej opuszczającej placówkę opiekuńczo-wychowawczą i korzystającej ze wsparcia w mieszkaniu treningowym, jest prawnie obojętna w kontekście rozpoznania przez Sąd sprawy niniejszej. Zdarzenie prawne takie jak wprowadzenie powyższej uchwały Rady Miasta Opola do obrotu prawnego oraz skutki prawne wywołane przez normy wynikające z jej przepisów – w całości znajdują się poza granicami sprawy niniejszej (art. 134 § 1 ppsa) i nie podlegają ocenie Sądu. W opisanym wyżej stanie sprawy Sąd ustalił, że uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego, w zaskarżonej części została podjęta z naruszeniem zakresu delegacji ustawowej, a także w sposób nieuprawniony różnicuje sytuację prawną osób usamodzielnianych, kontynuujących naukę. Z tego powodu, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w punkcie 1 wyroku. Postępowanie sądowe było wolne od opłat sądowych na podstawie art. 86 usp. Zasądzone od Powiatu na rzecz Wojewody koszty postępowania obejmują jedynie stawkę opłaty za czynności radcy prawnego reprezentującego skarżącego, wynoszącą 480 zł, o czym Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r. poz. 118).