II GSK 2115/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant starszy asystent sędziego Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 sierpnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 913/21 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 6 sierpnia 2021 r. nr SKO.474.57.2021 w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 913/21, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 6 sierpnia 2021 r., w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R.K., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego obliczonych według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, mające istotne znaczenie dla sprawy, tj.: a) art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez naruszenie zasady praworządności i wskazanie w decyzji pierwotnej błędnego numeru dziennika ustaw, co nie pozwała ustalić na podstawie jakiego przepisu prawnego została wydana decyzja, a w szczególności jakie brzmienie tego przepisu zostało przyjęte przez organ przy wydawaniu decyzji; b) art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i oparcie decyzji organu II instancji na przepisie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541), odsyłającym do uchylonego w dniu 4 czerwca 2018 r. - art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.r.d.), co nie pozwala ustalić na podstawie jakich dokumentów oraz wystawionych przez jaki organ, starosta powinien w/w decyzję wydać. 2. prawa materialnego, tj.: a) poprzez oparcie decyzji na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541), odsyłającym do uchylonego w dniu 4 czerwca 2018 r. - art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, co nie pozwala ustalić na podstawie jakich dokumentów oraz wystawionych przez jaki organ, starosta powinien w/w decyzję wydać. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw. Należy podnieść, że w orzecznictwie sądowym odniesiono się już do podobnych w istocie problemów prawnych (por. np. wyrok NSA z dnia 4 września 2025 r., sygn. akt II GSK 817/25; wyrok NSA z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3134/15 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej judykatów, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów przywołanych rozstrzygnięć. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Starosty Słupskiego w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które sprowadzają się do zarzutu oparcia decyzji na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541), odsyłającym do uchylonego w dniu 4 czerwca 2018 r. - art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, co nie pozwala ustalić na podstawie jakich dokumentów oraz wystawionych przez jaki organ, starosta powinien w/w decyzję wydać. W zakresie zarzutów procesowych zarzut ten powiązano dodatkowo z naruszeniem zasady praworządności tj. art. 6 i art. 7 k.p.a. Ocenę zarzutów kasacyjnych należy rozpocząć od ogólnego stwierdzenia, iż ewidencja kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, o której mowa w art. 130 ust. 1 p.r.d., jest wykazem, w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji. W sytuacji, gdy określonemu podmiotowi zostało przyznane prawo do prowadzenia ewidencji, rejestru czy innego wykazu, przy braku odmiennych postanowień w tym zakresie, tylko ten podmiot jest odpowiedzialny za prawidłowe jego prowadzenie i zgodność z prawem dokonanych wpisów. Wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w przypadkach spornych tylko w trybie zaskarżenia wskazanej wyżej czynności materialnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do wspomnianej wyżej ewidencji (vide: wyrok NSA z dnia 16 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 221/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 130 ust. 1 p.r.d., w brzmieniu z okresu, kiedy to doszło do popełnienia przez skarżącego wykroczeń drogowych będących podstawą przypisania punktów, Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, a określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów i wpisuje się do tej ewidencji. Punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 - 20 punktów (art. 130 ust. 2 p.r.d.). Należy także zauważyć, iż przepis art. 130 p.r.d., pomimo tego, że został uchylony przez art. 125 pkt 13 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r. Nr 30, poz.151) z dniem 4 czerwca 2018 r., to jednak stosuje się go do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa w art. 130, a to zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 957 ze zm.). Wypada także zauważyć, iż sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 20 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488), które z dniem 4 czerwca 2018 r. utraciło moc na skutek utraty mocy obowiązującej podstawy prawnej, zgodnie z art. 125 pkt 13 i pkt 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978 ze zm.), jednakże zgodnie z art. 16 ust. 1 ww. ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, przepisy rozporządzenia stosuje się do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa w art. 130 p.r.d. (por. np. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1668/19 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc w związku z powyższym do szczegółowej oceny zarzutów kasacyjnych należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wykładnię przepisów prawa i oceny zastosowane w zaskarżonym wyroku i dlatego nie ma potrzeby powtarzania w tym miejscu całkowicie trafnej i wyczerpującej argumentacji sądu pierwszej instancji. Wystarczające więc będzie przytoczenie jedynie jej głównych tez. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, zawarty w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej z dnia 20 marca 2015 r zwrot "wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy" wyraźnie wskazuje, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie tego przepisu ma charakter związany. W sytuacji zatem, gdy kierowca przekroczy liczbę 24 punktów za naruszenie przepisów o ruchu drogowym, organ administracji publicznej jest zobowiązany do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Tylko organy Policji, jako właściwe do prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i przypisywania określonemu naruszeniu odpowiedniej liczby punktów – jak to zostało już powyżej podkreślone – są władne do korygowania tych punktów. W tym zakresie organy Policji mogą być kontrolowane w drodze odpowiedniej skargi, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez sąd administracyjny. Organy administracji wydające decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie mają kompetencji do korygowania liczby punktów. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że organy te działają na wniosek Policji i są związane wpisem w ewidencji kierowców, zatem liczbą punktów podanych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji, który z wnioskiem występuje. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że w związku z sygnalizowanymi organowi przez skarżącego wątpliwościami, w dniu 11 lutego 2019 r. Starosta Słupski wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z wnioskiem o zajęcie stanowiska w sprawie naliczonych skarżącemu punktów karnych, a zatem organ dążył do wyjaśnienia zaistniałych na tym tle wątpliwości. Natomiast uzyskane w następstwie tego wystąpienia ostateczne stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 1 czerwca 2021 r., podtrzymujące otrzymanie przez skarżącego we wskazanym okresie 29 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, było dla organów wiążące. W tym kontekście należy zauważyć, iż zgodnie z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia organ prowadzący ewidencję usuwa z ewidencji wpis ostateczny, jeżeli nastąpiło m.in. zatarcie ukarania (skazania). Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 821 ze zm.; powoływana dalej jako: k.w.) reguluje zatarcie ukarania w art. 46 i stanowi w § 1, że ukaranie uważa się za niebyłe po upływie 2 lat od wykonania, darowania lub przedawnienia wykonania kary. Przepis § 2 stanowi zaś, że jeżeli ukarany przed upływem okresu przewidzianego w § 1 popełnił nowe wykroczenie, za które wymierzono mu karę aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny, ukaranie za oba wykroczenia uważa się za niebyłe po upływie 2 lat od wykonania, darowania albo od przedawnienia wykonania kary za nowe wykroczenie. Z kolei z § 3 tego artykułu wynika, że jeżeli orzeczono środek karny, uznanie ukarania za niebyłe nie może nastąpić przed jego wykonaniem, darowaniem albo przedawnieniem wykonania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w orzecznictwie, że jeżeli w okresie wymaganym do zatarcia skazania lub ukarania dojdzie do popełnienia nowego czynu zabronionego pod groźbą kary, to możliwe jest jedynie jednoczesne zatarcie odnośnie wszystkich tych czynów (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3134/15 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zatem zauważyć, iż art. 46 § 2 k.w. opiera się na założeniu, że jeżeli w okresie wymaganym do zatarcia ukarania dojdzie do popełnienia nowego czynu zabronionego pod groźbą kary, to możliwe jest jedynie jednoczesne zatarcie odnośnie do wszystkich tych czynów (ukarań). Innymi słowy regulacja z art. 46 § 2 k.w. wprowadza regułę równoczesnego zatarcia, w razie wystąpienia dwóch lub większej liczby ukarań przed upływem terminu zatarcia za wykroczenie poprzednie. Popełnienie w tym czasie kolejnego wykroczenia (wykroczeń), za które wymierzono karę aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny, powoduje, że zatarcie ukarania za pierwsze z nich ulega przesunięciu. Jeszcze raz podkreślić należy, że w chwili występowania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji z wnioskiem o skierowanie przez Starostę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy do zatarcia ukarania nie doszło, a zatem działanie organu w tym zakresie i w dacie jego podejmowania również należało ocenić jako prawidłowe, co zasadnie zauważył Sąd I instancji. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż mimo, że przywołany w podstawie prawnej pierwszoinstancyjnej decyzji publikator powołanej ustawy został nieprawidłowo wskazany, to jednak nie sposób przyjąć, że wskazana wadliwość miała wpływ na wynik sprawy. Rację ma także Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, iż brak podstaw, aby przyjąć, że skarżący, reprezentowany w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika, nie mógł ustalić, na podstawie jakiego przepisu prawnego została wydana decyzja i jakie brzmienie tego przepisu zostało przyjęte przez organ przy wydawaniu decyzji Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż nie budzi wątpliwości podstawa prawna i faktyczna wydanej decyzji, a za całkowicie chybione uznać należy zarzuty naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Kontrolowane organy nie naruszyły art. 6 k.p.a., tj. obowiązku działania przez organy administracyjne na podstawie przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 6 i art. 7 k.p.a., które należałoby odczytywać w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W świetle powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogą być zatem uznane za trafne zarzuty kasacyjne w postaci naruszenia prawa materialnego i procesowego opisane w petitum skargi kasacyjnej, a zatem organ nie miał podstaw do podjęcia żądanych przez wnioskodawcę czynności poprzez dokonanie wskazanych we wniosku wykreśleń. Skoro więc wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się być niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny - działając na mocy art. 184 p.p.s.a. - skargę kasacyjną oddalił.