II SA/Go 16/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant St. sekr. sądowy Katarzyna Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2026 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Komendanta Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Kpt. SG K.K. z PSG w dniu [...] listopada 2025 r. (data wpływu) złożył wniosek o przyznanie świadczenia mieszkaniowego ustalonego dla miejscowości, w której zamieszkuje, tj. miasto [...]. Decyzją z [...] grudnia 2025 r. nr [...]Komendant Oddziału Straży Granicznej (dalej jako organ lub KOSG), powołując się na art. 92 ust. 1 i 2 pkt 4, ust. 6-8 i 12, art. 92a ust. 1 pkt 3, art. 98b ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2, 10 i 12 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 914, poz. 1366; dalej jako u.S.G.) w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad zakwaterowania funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Ochrony Państwa oraz poprawy niektórych warunków pełnienia służby (Dz. U. z 2025 r. poz. 1366; dalej jako u.z.n.u.), § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 października 2025 r. w sprawie wniosków dotyczących realizacji w Straży Granicznej prawa do zakwaterowania (Dz. U. z 2025 r. poz. 1472), § 1 - 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2025 r. w sprawie wysokości stawki podstawowej oraz mnożników lokalizacyjnych dla powiatów, stanowiących podstawę ustalenia wysokości świadczenia mieszkaniowego dla funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz.U. z 2025 r. poz.1430) oraz art. 104 oraz 163b § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z 2025 r. poz. 769; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu opisanego na wstępie wniosku, postanowił: - przyznać kpt. SG K.K. (miejscowość zamieszkania: m. [...]) prawo do zakwaterowania w formie świadczenia mieszkaniowego w wysokości 1500,00 zł miesięcznie, począwszy od dnia [...] listopada 2025 r. zgodnie z wysokością stawki podstawowej w kwocie 300 złotych oraz mnożnikiem lokalizacyjnym w wysokości 5,00 dla miasta na prawach powiatu tj. [...], właściwego ze względu na miejsce zamieszkania funkcjonariusza; - wypłacać świadczenie mieszkaniowe z wyrównaniem od dnia [...] lipca 2025 r. - pomniejszyć wyrównanie świadczenia mieszkaniowego o sumę kwot brutto należnego od dnia [...] lipca 2025 r. do dnia [...] października 2025 r. i wypłaconego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w wysokości 1974 zł (105 dni x 18,80 zł). Jednocześnie organ wskazał, iż w związku z tym, że powyższa decyzja uwzględnia w całości żądanie strony, na podstawie art. 130 § 4 i art. 107 § 4 k.p.a. podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania oraz odstąpił od uzasadnienia decyzji. K.K. złożył do WSA w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, wskazując, że zgodnie z treścią skarżonej decyzji, przyznane wyrównanie zostało pomniejszone o "sumę kwot brutto należnego (...) i wypłaconego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego". Postępowanie takie jest niezgodne z art. 15 ust. 2 u.z.n.u. Wskazany przepis stanowi bowiem, jeżeli funkcjonariusz, o którym mowa w ust. 1, pobierał przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy od dnia 1 lipca 2025 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu na podstawie przepisów dotychczasowych, wyrównanie, o którym mowa w ust. 1, pomniejsza się o sumę kwot wypłaconych mu od dnia 1 lipca 2025 r. równoważników za brak lokalu. Zdaniem skarżącego kwota powinna zostać pomniejszona o kwoty netto. Wykładnia wskazana w decyzji jest nadużyciem. Jest to tym bardziej logiczne, że świadczenie przyznane u.z.n.u. - w przeciwieństwie do równoważnika za brak lokalu - nie podlega opodatkowaniu i odliczanie od niego kwot brutto stoi w sprzeczności z zasadą nieopodatkowania przedmiotowego świadczenia, stanowiąc pokrzywdzenie funkcjonariusza, tym bardziej, że takie pomniejszenie dochodu nieopodatkowanego nie zostanie wykazane w zeznaniu podatkowym, uniemożliwiając tym samym odzyskanie już pobranego, nadpłaconego podatku. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie wyrównania świadczenia mieszkaniowego w wysokości prawidłowej. W uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji sporządzonym na podstawie art. 54 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako p.p.s.a.), organ wskazał, że świadczenie mieszkaniowe zostało przyznane i wypłacone na podstawie przepisów u.S.G. w brzmieniu nadanym u.z.n.u. Następnie organ przywołał treść art. 92 ust. 1 u.S.G. określającego formy przysługującego funkcjonariuszowi zakwaterowania w formie, wskazując, iż stosownie do art. 92 ust. 6 u.S.G. to funkcjonariusz wybiera formę zakwaterowania, składając wniosek, o którym mowa w art. 92a ust. 1. Następnie organ zacytował art. 15 u.z.n.u., w myśl którego w przypadku złożenia wniosku przez funkcjonariusza (...) Straży Granicznej na dzień 1 lipca 2025 r. o świadczenie mieszkaniowe (...) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, wypłaca się je z wyrównaniem od dnia 1 lipca 2025 r. (ust. 1); jeżeli funkcjonariusz (...) pobierał przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy od dnia 1 lipca 2025 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu na podstawie przepisów dotychczasowych, wyrównanie, o którym mowa w ust. 1, pomniejsza się o sumę kwot wypłaconych mu od dnia 1 lipca 2025 r. równoważników za brak lokalu (ust. 2). Przywołany przepis stanowił bezpośrednią przesłankę pomniejszenia stronie świadczenia mieszkaniowego o kwotę 1974 zł. Celem tego przepisu jest zapewnienie, aby funkcjonariusze otrzymali wyrównanie nowego, korzystniejszego świadczenia mieszkaniowego za okres od 1 lipca 2025 r., ale jednocześnie, aby nie byli podwójnie finansowani. W ocenie KOSG wyrażenie "suma kwot wypłaconych", użyte w art. 15 ust. 2 u.z.n.u. odnosi się do kwot brutto. Stanowisko to znajduje uzasadnienie zarówno mając na uwadze literalne brzmienia przepisu, jak i wykładnię systemową, a także znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Z punktu widzenia organu "kwotą wypłaconą" jest wartość jaka została rzeczywiście wydatkowana z budżetu jednostki. Kwotą tą jest kwota brutto, albowiem to właśnie ona stanowi o faktycznym uszczupleniu środków budżetowych. Fakt, że część tej kwoty została potrącona jako zaliczka na podatek dochodowy i odprowadzona do organów fiskalnych, nie zmienia faktu, że całość kwoty brutto została "wypłacona" w rozumieniu przepisów prawa finansowego i podatkowego. Gdyby ustawodawca chciał, aby pomniejszenie wyrównania następowało o kwoty netto, użyłby sformułowania "o sumę kwot otrzymanych przez funkcjonariuszy". Tymczasem posłużono się zwrotem "kwoty wypłaconych'', co należy utożsamiać z wartością brutto. Odwołując się do wykładni systemowej, należy wskazać, że polega ona na interpretowaniu danego przepisu w kontekście całego systemu prawa, w szczególności w powiązaniu z innymi regulacjami odnoszącymi się do tej samej lub zbliżonej materii. W tym ujęciu, nie jest dopuszczalne, traktowanie przepisów regulujących uprawnienia mieszkaniowe funkcjonariuszy w oderwaniu od przepisów prawa podatkowego, określających zasady opodatkowania świadczeń pieniężnych. Z tej perspektywy równoważnik pieniężny za brak lokalu, pobierany przez funkcjonariusza w okresie od [...] lipca do [...] października 2025 r., stanowił przychód ze stosunku służbowego i jako taki podlegał określonym rygorom fiskalnym. KOSG, działając jako płatnik, wykonywał jedynie ustawowe obowiązki w zakresie poboru i odprowadzenia należnych danin publicznoprawnych. Skoro natomiast w systemie finansów publicznych, świadczenia pieniężne ustalane są w kwotach brutto, to w takiej wysokości podlegają one również rozliczeniu i ewentualnemu zwrotowi. Powyższe – zdaniem organu – potwierdza również orzecznictwo sądowe. Zgodnie bowiem z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt III UK 333/08 "nienależnie pobrane świadczenie, podlegające zwrotowi obejmuje kwotę brutto, czyli kwotę świadczenia faktycznie wypłaconego osobie pobierającej świadczenie, zwiększoną o kwotę podatku dochodowego od osób fizycznych, odprowadzoną przez organ (...) na rzecz organu podatkowego oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne, jeżeli została potrącona". Reasumując organ stwierdził, że wydana decyzja w pełni uwzględniła wniosek strony o przyznanie świadczenia mieszkaniowego oraz wypłatę wyrównania od dnia 1 lipca 2025 r. Funkcjonariusz otrzymał świadczenie w maksymalnej wysokości przewidzianej dla miasta (1500 zł miesięcznie), z wyrównaniem za okres od 1 lipca 2025 r. Pomniejszenie wyrównania o kwotę 1974 zł jest konsekwencją wprost wynikającą z art.15 ust. 2 u.z.n.u. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności była w niniejszej sprawie opisana na wstępie decyzja KOSG przyznająca skarżącemu prawo do zakwaterowania w formie świadczenia mieszkaniowego. Podstawą materialną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.S.G. w brzmieniu nadanym przez u.z.n.u. Zgodnie art. 92 u.S.G. funkcjonariuszowi w służbie przygotowawczej lub stałej, od dnia przyjęcia do służby w Straży Granicznej do dnia zwolnienia ze służby w Straży Granicznej, na jego wniosek, przysługuje prawo do zakwaterowania (ust. 1). Prawo do zakwaterowania jest realizowane w następujących formach: 1) przydział lokalu mieszkalnego; 2) przydział kwatery tymczasowej; 3) skierowanie do miejsca w internacie albo kwatery internatowej; 4) przyznanie świadczenia mieszkaniowego (ust. 2). Wyboru formy zakwaterowania funkcjonariusz, o którym mowa w ust. 1, dokonuje na podstawie wykazu, o którym mowa w ust. 5, składając wniosek do podmiotu, o którym mowa w art. 92a ust. 1. W przypadku braku możliwości przyznania prawa do zakwaterowania w formie, o której mowa w ust. 2 pkt 1 albo 2, funkcjonariuszowi przyznaje się prawo do zakwaterowania w formie, o której mowa w ust. 2 pkt 4 (ust. 6). Przy czym stosownie do art. 15 u.z.n.u. w przypadku złożenia wniosku przez funkcjonariusza będącego funkcjonariuszem (...) Straży Granicznej (...) na dzień 1 lipca 2025 r. o świadczenie mieszkaniowe, o którym mowa (...) w art. 92 ust. 2 pkt 4 u.S.G. (....), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, wypłaca się je z wyrównaniem od dnia 1 lipca 2025 r. (ust. 1). Jeżeli funkcjonariusz, o którym mowa w ust. 1, pobierał przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy od dnia 1 lipca 2025 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu na podstawie przepisów dotychczasowych, wyrównanie, o którym mowa w ust. 1, pomniejsza się o sumę kwot wypłaconych mu od dnia 1 lipca 2025 r. równoważników za brak lokalu (ust. 2). Wnioski o wypłatę świadczenia mieszkaniowego w trybie, o którym mowa w ust. 1, mogą być składane do dnia 15 grudnia 2025 r. (ust. 3). Skarżący skorzystał z uprawnienia określonego w art. 15 ust. 1 i 3 u.z.n.u. i złożył w dniu [...] listopada 2025 r. (data wpływu do organu) wniosek o przyznanie świadczenia określonego w art. 92 ust. 2 pkt 4 u.S.G. W kontrolowanej sprawie organ na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. odstąpił od uzasadnienia decyzji przyjmując, że uwzględnił w całości żądanie strony. W myśl powyższego przepisu można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. W rezultacie zaistniała sytuacja unormowana w art. 127 § 1a k.p.a., który stanowi, iż decyzja wydana w pierwszej instancji, od której uzasadnienia organ odstąpił z powodu uwzględnienia w całości żądania strony, jest ostateczna. Przepis ten, wprowadzony w życie z dniem 12 maja 2023 r. na podstawie art. 24 w zw. z art. 1 ustawy z 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 803) tworzy wyjątek od kodeksowej zasady nieostateczności decyzji wydanych w pierwszej instancji oraz prawa strony do wniesienia odwołania od każdej nieostatecznej decyzji wydanej w pierwszej instancji. Odwołanie służy bowiem od każdej decyzji nieostatecznej, zaś w omawianym przypadku, stronie od razu służy prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Doszło zatem do tzw. redukcji toku instancji. Sąd podziela stanowisko wyrażone w piśmiennictwie, iż Sąd nie jest związany oceną organu w przedmiocie nastąpienia skutku w postaci redukcji toku instancji. Zasadniczo każdy akt zaskarżenia od decyzji wydanej w warunkach z art. 127 § 1a k.p.a. należy kwalifikować jako żądanie przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej. Nie sposób zaakceptować stanu, w którym organ pierwszej instancji byłby realnym dysponentem środków zaskarżenia. To sąd administracyjny dokona oceny legalności podjętego przez organ wyboru. Centralne znaczenie przypisać należy rodzajowi sankcji, jaką sąd zastosuje wobec ustalenia, że skutek w postaci redukcji toku instancji nie jest zgodny z prawem. Jakkolwiek sąd nie jest związany deklaracją organu co do ziszczenia się przesłanek redukcji toku instancji, to już jest związany faktem obowiązywania w obrocie decyzji ostatecznej. Nie będzie więc dopuszczalne odrzucenie skargi z powodu nielegalnego zredukowania toku instancji. Istotnie nielegalna redukcja oznacza, że stronie powinno było służyć prawo do wniesienia odwołania administracyjnego, niemniej jednak upływ czasu oraz wybory organu spowodowały nieodwracalne dla przebiegu postępowania skutki. Co warte odnotowania, zastosowanie przez sąd art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi pochodną naruszenia przez skarżącego warunków zaskarżenia. Natomiast redukcja toku instancji – choćby wadliwa – jest skutkiem wyborów podjętych przez organ. Skuteczność postanowienia wydanego na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a. nie obejmuje powrotu sprawy do etapu postępowania administracyjnego. Przeszkodę po temu stanowi przecież dalsze obowiązywanie aktu załatwiającego sprawę. Nadto odrzucenie skargi prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji niezgodnej z prawem. Warunkiem przystąpienia przez sąd do rozpoznania sprawy jest więc zbadanie dopuszczalności skargi z pominięciem zastosowania art. 52 p.p.s.a. Ocena legalności redukcji, analogicznie jak innych postaci niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, przynależy więc do etapu rozpoznawczego postępowania sądowego (por. J.G. Firlus, Selektywna redukcja administracyjnego toku instancji, Palestra, Palestra 2024/10/62-95, pkt IV.II.I. akapit 1-3). Tożsame stanowisko przyjmuje się w orzecznictwie, w którym zasadność zastosowania art. 107 § 4 k.p.a. badana była etapie rozpoznawczego, a nie postępowania wstępnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 4 lutego 2026 r., III SA/Po 163/26, wyrok WSA w Bydgoszczy z 13 lutego 2024 r., I SA/Bd 624/23, odmiennie postanowienie WSA w Olsztynie z 17 stycznia 2024 r., I SA/Ol 399/23), jak również w doktrynie (por. M. Szałęga, Odstąpienie od uzasadnienia decyzji przez organ administracyjny z powodu uwzględnienia w całości żądania strony jako przejaw ograniczenia prawa do odwołania, ZNSA 2024/5/, pkt 5 akapit 1-4, M.P. Przybysz, K.p.a. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2026, pkt 4 akapit 2). Niezgodność z prawem sensu stricto redukcji ma miejsce w warunkach niewłaściwego zastosowania art. 107 § 4 k.p.a., czyli stanu, w którym organ odstąpił od sporządzenia uzasadnienia, pomimo że nie uwzględnił w całości żądania strony, względnie rozstrzygał o spornych interesach stron. Wadliwość ta może uzasadniać stwierdzenie nieważności przez sąd w całości decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a to z tej przyczyny, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wywiedzione zostały przesłanki zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., do których zaliczamy oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo. W omawianym przypadku warunki te są spełnione, bowiem organ, nie sporządzając uzasadnienia, nie tylko nie wykonuje obowiązku z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., ale także błędnie stosuje art. 107 § 4 k.p.a., a w rezultacie prowadzi do naruszenia art. 15 k.p.a., czyli zasady dwuinstancyjności. Przenosząc analizę na poziom norm wyższego rzędu, należy stwierdzić, że nielegalna redukcja toku instancji godzi w przepisane w Konstytucji RP prawo do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji. Przy czym wtórne znaczenie ma to, czy organ uzupełnił w trybie art. 54 § 2a p.p.s.a. uzasadnienie. Zgodnie bowiem z ustaleniami powyżej poczynionymi uzasadnienie – nawet następczo uzupełnione – stanowi integralny element decyzji, ergo dzieli losy weryfikowanego aktu. Co więcej, w tej sytuacji sąd w ogóle nie powinien przystępować do oceny in merito ani rozstrzygnięcia, ani uzasadnienia. Wszak uzupełnienie decyzji co do uzasadnienia ma przede wszystkim wymiar praktyczny i nie sanuje defektu w postaci odjęcia stronie prawa do wniesienia odwołania. Zastosowanie art. 54 § 2a p.p.s.a. z perspektywy legalnościowych ocen (co do zgodności z prawem) zachowań organu, które skutkowały aktywacją mechanizmu z art. 127 § 1a k.p.a., nie wykazuje samodzielnego znaczenia, bowiem następcze (tu: wskutek wniesienia skargi do sądu administracyjnego) uzupełnienie decyzji co do uzasadnienia, które uprzednio nielegalnie nie zostało zawarte w decyzji, nie uwalnia organu od odpowiedzialności, w tym nie stanowi negatywnej przesłanki zastosowania przez sąd sankcji z art. 145 p.p.s.a. Z kolei pozytywna weryfikacja przez sąd redukcji toku instancji w tym aspekcie nie oznacza, że skarga zostanie oddalona. Należy mieć na uwadze to, że legitymacja skargowa przysługuje także podmiotom reprezentującym interesy ponadindywidualne (np. prokuratorowi). Decyzja uwzględniająca w całości żądanie strony, od której uzasadnienia odstąpiono, może przecież stanowić rezultat choćby naruszenia przepisów prawa materialnego. Co istotne, obowiązywanie art. 127 § 1a k.p.a. nie powoduje wzmocnionej mocy wiążącej w czasie decyzji. Kwalifikacja redukcji toku instancji jako skutku formalnie zgodnego z prawem nie musi oznaczać, że decyzja w pozostałych zakresach jest legalna. Z jednej strony można wskazać na sytuację, gdy redukcja toku instancji wynika z naruszenia przepisów prawa materialnego lub/i postępowania, ale innych niż art. 107 § 4 k.p.a. Wówczas wadliwości aktu należy upatrywać w niezastosowaniu lub niewłaściwym zastosowaniu przez organ przepisów prawa materialnego oraz wtórnie przepisów postępowania (tzw. efekt domina). Skoro organ wadliwie przyjął istnienie przesłanki pozytywnej lub nieistnienie przesłanki negatywnej wydania decyzji o określonej treści, to też uwzględnił w całości żądanie strony oraz stosując art. 107 § 4 k.p.a., odstąpił od sporządzenia uzasadnienia. W tym ujęciu wadliwość redukcji ma charakter wtórny. Sąd uchyli decyzję, ale z przyczyn bezpośrednio niezwiązanych ze skutkiem przepisanym w art. 127 § 1a k.p.a. Redukcja toku instancji schodzi tu na dalszy plan, bowiem decydujące znaczenie dla zastosowania sankcji miałaby ocena legalności rozstrzygnięcia oraz postępowania w sprawie. Z drugiej strony można wskazać sytuacje, w których tok instancji został zredukowany legalnie, a wadliwość zaskarżonej decyzji spowodowana była naruszeniem przez organ prawa w innym aspekcie, np. decyzję wydał organ niewłaściwy. Wówczas uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji pozostaje bez związku z treścią art. 127 § 1a k.p.a. (por. J.G.Firlus., op.cit., pkt IV.II.I. akapit 4-6). Zastosowanie art. 107 § 4 k.p.a. jest dozwolone w sytuacji wystąpienia łącznie trzech pozytywnych przesłanek. Przesłankami tymi są: 1) tocząca się sprawa przed organem pierwszej instancji; 2) występowanie jednej strony, ewentualnie kilku stron mających wspólne i niesprzeczne interesy (nie występuje konflikt interesów); 3) wydanie decyzji, która uwzględnia w całości żądanie strony albo stron, które zostało zgłoszone przy wszczęciu postępowania i w toku postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2017, s. 597). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania należy wskazać, iż w sposób oczywisty nie została spełniona przesłanka określona w pkt 3, a mianowicie, iż uwzględnienia w całości żądania strony. Dla spełnienia powyższego warunku nieodzowne jest, aby organ zaakceptował złożony przez stronę wniosek w całości, tj. orzekł zgodnie z nim w pełnym zakresie, nie odmawiając przyznania uprawnienia w jakiejkolwiek części, nie nakładając dodatkowych obowiązków, względnie nie dokonując umniejszeń. W niniejszej sprawie skarżący złożył jedynie wniosek o przyznanie świadczenia mieszkaniowego, nie formułując w jego treści, ani też w późniejszych oświadczeniach, aby zostało ono umniejszone o wcześniej wypłacany równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Oczywiście organ był obowiązany dokonać tego pomniejszenia stosownie do art. 15 ust. 2 u.z.n.u. Jednakże organ orzekł o tym z urzędu poza zakresem wniosku, przy jednoczesnym sporze co do wysokości powyższego pomniejszego, czego dowodem jest skarga będące przedmiotem niniejszego postępowania. Organ uprawniony byłby do odstąpienia od sporządzenia uzasadnienia, gdyby skarżący we wniosku lub w odrębnym oświadczeniu w sposób wyraźny zgodził się na dokonanie pomniejszenia i to w określonej wysokości. Niedopuszczalne jest dla zastosowania art. 107 § 4 k.p.a. snucie domysłów co treści żądania i przypisywania stronie zgody na wydanie niewyrażonych wprost dodatkowych rozstrzygnięć choćby miały ono umocowanie w przepisach. W związku z tym Sąd uznał, że doszło do rażącego naruszenia art. 107 § 4 k.p.a. i art. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. (obowiązek sporządzenia uzasadnienia), a także w konsekwencji do pozbawienia skarżącego możliwości złożenia odwołania, co z kolei stanowi rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji. Oczywiście wyjątki od tej zasady są dopuszczalne w ustawie, o czym stanowi zdanie 2 powyższego przepisu Konstytucji. Jednakże wyjątki te należy traktować zawężająco, ściśle przestrzegając warunków określonych przez ustawodawcę. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Wprawdzie niezgodnie z wnioskiem organ orzekł jedynie w zakresie umniejszenia kwoty przyznanego świadczenia, jednakże z uwagi na integralność decyzji i niemożność wydania decyzji bez rozstrzygnięcia z art. 15 ust. 2 u.z.n.u. konieczne było stwierdzenie nieważność zaskarżonej decyzji w całości. Wobec stwierdzenia - z wyżej przedstawionych przyczyn - nieważności zaskarżonej decyzji, Sąd nie był władny wypowiedzieć się w kwestii merytorycznej prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu (decyzji albo postanowienia) czyni zbędną, a wręcz niedopuszczalną, jako przedwczesną, merytoryczną ocenę zarzutów podniesionych w skardze (por. J.P. Tarno, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2011, t. 12 do art. 145; wyroki NSA: z 25 listopada 2009 r., II GSK 179/09; z 6 września 2011 r., I OSK 1487/10; z 15 września 2011 r., II GSK 777/10; z 24 listopada 2016 r., II GSK 3423/16; z 5 stycznia 2024 r., I OSK 1888/22). W okolicznościach kontrolowanej sprawy wypada jeszcze dodać, że Sąd nie był władny wypowiedzieć się co do prawidłowości dokonanych przez KNOSG ustaleń oraz wykładni art. 15 ust. 2 u.z.n.u., wobec braku w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów oraz konieczność ich zweryfikowania oraz ocenienia przez organ administracyjny drugiej instancji (tj. Komendanta Głównego Straży Granicznej – art. 6a pkt 3 u.S.G.), czego skarżący został niezasadnie pozbawiony na skutek rażąco wadliwego zastosowania przez organ przepisu art. 107 § 4 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku.