II SA/Gd 628/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A sp. z o. o. z siedzibą w Ż. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 lutego 2003 r., na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), nakazał spółce z o. o. A z siedzibą w Ż. rozbiórkę trzech obiektów budowlanych – stalowych konstrukcji ramowych wielokondygnacyjnych i wielonawowych – o wysokości w najwyższym punkcie 8 metrów oraz wymiarach zabudowy wynoszących 13,5 m x 3,4 m; 9,0 m x 3,4 m i 18,0 m x 6,0 m posadowionych samowolnie w 2002 r. na terenie działki nr w Ż., a pełniących funkcję składu magazynowego surowców i wyrobów. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji wskazał, że postępowanie w sprawie wszczęto na wniosek właściciela sąsiedniej nieruchomości spółki z o. o. B. Podczas oględzin przeprowadzonych 17 stycznia 2003 r., ustalono, że opisane wyżej konstrukcje nietrwale związane z gruntem, o łącznej powierzchni zabudowy wynoszącej 184,5 m2, wykonane zostały przez spółkę z o. o. A w Ż. bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na ich budowę. Inwestor nie zgłosił również zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych związanych z wykonaniem tych konstrukcji, które to roboty zapoczątkowano w 2002 r. Uwzględniając powyższe ustalenia organ administracji wskazał, że zgodnie z art. 28 obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r. wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 ustawy, który wylicza w sposób enumeratywny rodzaje budów i innych robót budowlanych, które nie wymagają uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonana na działce konstrukcja oraz jej charakter wymagała uzyskania pozwolenia na budowę na wskazanej wyżej podstawie. Organ administracji wskazał również, że art. 29 ust. 1 pkt 5 a ustawy przewiduje, że pozwolenia nie wymaga budowa tymczasowych obiektów niepołączonych trwale z gruntem, jednakże odnosi się to tylko do obiektów przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust 1, ale nie później niż w okresie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Organ nadzoru budowlanego nie podzielił poglądów inwestora, że na wzniesieni opisanych wyżej konstrukcji nie było wymagane pozwolenie, gdyż przeczy temu zarówno charakter, przeznaczenie, jak i powierzchnie zabudowy konstrukcji. W sytuacji, gdy przedmiotowe konstrukcje, będące obiektami budowlanymi zrealizowane zostały bez uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, to organ administracji zobowiązany był do wydania obligatoryjnego nakazu ich rozbiórki. A Spółka z o. o. z siedzibą w Ż. wniosła odwołanie od tej decyzji, w którym zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego wskazywała, że przedmiotowa konstrukcja nie mogła być uznana za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 Prawa budowlanego, gdyż są to w istocie regały magazynowe o konstrukcji stalowej, nietrwale związane z gruntem o wysokości nie przekraczającej w większości 4 metrów. Konstrukcji takiej nie można uznać za obiekt budowlany, jak również za tymczasowy obiekt budowlany, a w konsekwencji jego postawienie nie wymagało pozwolenia na budowę. W ocenie inwestora konstrukcja stanowi w istocie "ustawione na zewnątrz hali regały". W konsekwencji strona odwołująca się zarzucała, że zaskarżona decyzja ma charakter dowolny, gdyż ocenę sytuacji oparto na przekonaniu, "że regał magazynowy koniecznie znajdować się musi wewnątrz budynku, zaś wyniesienie go na zewnątrz powoduje, że przestaje być regałem". Odwołująca się spółka wskazała również, że dołączenie do akt przedmiotowej sprawy akt projektowanych przez nią inwestycji budowlanych stanowi manipulację mającą na celu stworzenie wrażenia omijania prawa i prowadzenia nielegalnych inwestycji. Nie uwzględniając tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 1 kwietnia 2003 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Realizacja przedmiotowej konstrukcji stanowiła roboty budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dla uzasadnienia tego poglądu odwołał się od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2002 r. sygn. akt IISA/Gd 2372/99, dotyczącego również nakazu rozbiórki wolnostojących konstrukcji stalowych, służących do wysokiego składowania wyrobów. Sąd wskazał w uzasadnieniu tego wyroku, że "istotą sprawy jest ustalenie, czy konstrukcja wzniesiona przez skarżącego jest obiektem budowlanym w znaczeniu zdefiniowanym w art. 3 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 109, poz. 1157 ze zm.), dla którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, czy też urządzeniem technicznym – elementem wyposażenia magazynu i to tego rodzaju, którego montaż nie jest przedmiotem regulacji przepisów z zakresu prawa budowlanego". Przytaczając treść art. 3 pkt 1b ustawy Sąd wskazał, "że w rozumieniu ustawy obiektem budowlanym jest także budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami". Natomiast stosownie do art. 3 pkt 3 ustawy przez budowlę należy rozumieć "każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury". Przepis ten, pomimo szczegółowego wyliczenia obiektów zaliczanych do "budowli", nie zawiera zamkniętego katalogu, lecz wyłącznie katalog przykładowy. Szerokie wyliczenie obiektów w powołanym przepisie winno zmniejszyć trudności interpretacyjne w zakwalifikowaniu określonego obiektu mającego cechy podobne lub o zbliżonych funkcjach do tam wymienionych. Konstrukcja wzniesiona przez skarżącego jest istotnym elementem dla otaczającej zabudowy (art. 4), winna ona spełniać wymogi prawidłowej budowy szczególnie pod względem bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa użytkownika (art. 5 ust 1 lit a i c). Są to elementarne zagadnienia wiążące się z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, które podlegają rozważeniu przez właściwy organ przed wydaniem takiej decyzji. Podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2002 r. organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowych konstrukcji. A Spółka z o. o. w Ż. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz naruszenie przepisów postępowania domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie strony skarżącej brak było przede wszystkim podstaw do uznania, że regały magazynowe, które są elementem wyposażenia budynku mogą być uznane za konstrukcję, której posadowienie na gruncie wymagało pozwolenia na budowę. Zdaniem strony skarżącej wolnostojąca konstrukcja metalowa, pomimo że postawiona została na wolnym powietrzu, stanowi w istocie regały magazynowe o konstrukcji stalowej, nietrwale związanej z gruntem, o wysokości nie przekraczającej w większości 4 metrów, nie może być uznana za obiekt budowlany w rozumieniu przepisów ustawy. W skardze odwołano się również do okoliczności związanych z treścią umów handlowych zawartych przez spółkę A, które wymagają zwiększenia produkcji, a w konsekwencji przesunięcia przedmiotowych regałów magazynowych poza budynek, w którym one się dotychczas znajdowały. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z odwołaniem się do argumentacji faktycznej i prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jedn. tekst z 2000 r. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) stanowił, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Wydanie nakazu rozbiórki na tej podstawie ma charakter obligatoryjny. Stosownie do art. 28 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Te dwa ostatnie przepisy Prawa budowlanego zawierają zamknięty katalog określający w jakich wypadkach nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. W art. 3 Prawa budowlanego zdefiniowano zarówno pojęcie obiektu budowlanego, którym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla, stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. W art. 3 pkt 3 ustawy zdefiniowano również pojęcie budowli, przez którą należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, estakady, tunele, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Pomimo dość szczegółowego wyliczenia obiektów zaliczanych do "budowli" przytoczony wyżej przepis nie zawiera zamkniętego ich katalogu. Do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 w orzecznictwie zaliczono mur oporowy (wyrok NSA z dnia 200 listopada 2001 r., II SA/Ka 416/00, niepublikowany), kabinę telefoniczną (wyrok NSA z dnia 13 listopada 2001 r., II SA/Po 1124/00, niepublikowany), "zewnętrzne kręte schody stalowe trwale związane z chodnikiem, usytuowane przy budynku handlowo-mieszkalnym, wiodące do mieszkania na piętrze" (wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2001 r., IISA/Po 398/00, niepublikowany), sztuczny staw (wyrok NSA z dnia 7 maja 2001 r., IISA/Łd 418/00, niepublikowany), stawy rybne (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2000 r., IISA/Ka 1834/99), obwałowanie stawu (wyrok NSA z dnia 8 marca 2001 r., SA/Rz 2090/00, niepublikowany), drewniany pomost nad jeziorem (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2001 r., IV SA 1948/99, niepublikowany), zatokę parkingową (wyrok NSA z dnia 19 marca 2001 r., IISA/Kr 322/00, niepublikowany), urządzony w formie betonowej nawierzchni dojazd do działki (wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2002 r., SA/Bk 1777/01, niepublikowany), ogrodzenie zabudowanej działki (wyrok NSA z dnia 13 lutego 2002 r., SA/Bk 1416/01, niepublikowany), przyłącze wodociągowe użytkowane poza budynkiem (wyrok NSA z dnia 13 października 2000 r., IISA/Łd 1073/97, niepublikowany), silos (wyrok NSA z dnia 21 września 2000 r., II SA/Ka 2256/98, niepublikowany), wagę samochodową (wyrok NSA z dnia 30 maja 2000 r., II SA/Wr 1771/98, niepublikowany), zabudowę otwartego rowu betonowymi rurami (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2001 r., SA/Bk 302/01, niepublikowany), sieć telewizji kablowej (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2000 r., IV SA 462/98, niepublikowany), stację auto-gazu (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., IV SA 234/98, niepublikowany), komin (wyrok NSA z dnia 1 lutego 2000 r., SA/Rz 1504/99, niepublikowany), zadaszenie i obudowę z blachy na konstrukcji stalowej, służące jako obudowa urządzenia technicznego (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 1999 r., II SA/Lu 324/99, niepublikowany) – porównaj Z. Kostka Komentarz do Prawa budowlanego – ODDK Gdańsk 2004 r., str. 12-13. Prawo budowlane z 1994 r. wprowadziło szczególnie restrykcyjny przepis art. 48 nakazujący rozbiórkę wszystkich obiektów budowlanych zrealizowanych bez pozwolenia na budowę, zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu, co łączyło się z treścią innych przepisów ustawy, a w szczególności jej art. 28 ust 1, który wyrażał zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady określono enumeratywnie w przepisach art. 29 i 30 Prawa budowlanego, nakładając dodatkowo na inwestorów obowiązek zgłaszania zamiaru wykonania określonej budowy lub robót budowlanych. W kolejnych wersjach ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. ustawodawca zmieniał przepisy zawierające odstępstwa od zasady rozpoczynania robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, lecz jednocześnie nie odstępował od pierwotnej zasady wyrażonej w art. 48 w przypadku prowadzenia robót budowlanych w warunkach samowoli. Pozwala to na wyrażenie poglądu, iż wykładnia pojęcia "budowli" musi być dokonywana w ten sposób, że jeżeli realizacja tego rodzaju "budowli" będzie się łączyła z koniecznością oceny czy dany obiekt budowlany i związane z nim urządzenia zapewniają formę architektoniczną dostosowaną do krajobrazu i otaczającej zabudowy (por. art. 4), nakazują ocenę bezpieczeństwa jego konstrukcji, użytkowania oraz łączą się z koniecznością oceny, czy zapewniają ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, o jakich mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit a w związku z ust 2 pkt 2 lit b oraz pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r., to realizacja takich obiektów będzie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W zakresie oceny czy wolnostojąca konstrukcja, mająca wpływ na sposób zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, Sąd w niniejszym składzie podziela poglądy wyrażone w uzasadnieniu przytoczonego wyżej wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 2372/99. Z protokołów oględzin oraz dokumentacji fotograficznej znajdujących się w aktach sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że wzniesione przez skarżącą spółkę stalowe konstrukcje ramowe wielokondygnacyjne i wielonawowe, pełniące funkcję magazynu surowców i wyrobów gotowych są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji ich realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Na marginesie wskazać należy, że skarżąca spółka od 12 kwietnia 2001 r. ubiegała się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla terenu tej samej nieruchomości obiektami magazynowo-produkcyjnymi. W toku tego postępowania organy administracji nałożyły na skarżącą spółkę szereg obowiązków, których niespełnienie było jedną z przyczyn cofnięcia wniosku o wydanie takiej decyzji (por. karty 7-18 akt organu I instancji). Po cofnięciu wniosku pismem z 26 listopada 2002 r. strona skarżąca zdecydowała się na ustawienie przedmiotowej budowli bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu oraz pozwolenia na budowę (por. protokół oględzin karta 33 akt organu I instancji). W tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.