IV SAB/Gl 9/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys, po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2004r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie zastrzeżeń dotyczących działalności dyrektora szkoły p o s t a n a w i a odrzucić skargę Pismem z dnia [...] r. M. K. zwrócił się do Prezydenta Miasta K. o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec dyrektora Szkoły A nr [...] w K. oraz ewentualnie o sprawdzenie i potwierdzenie przedstawionych przez niego w tym piśmie zarzutów dotyczących nieprawidłowości w podejmowanych przez dyrektora szkoły czynnościach związanych z odbywaniem przez skarżącego stażu niezbędnego dla uzyskania kolejnego stopnia awansu zawodowego. Prezydent Miasta pismem datowanym [...] r. nr [...] przekazał skargę M.K. do Ś. Kuratora Oświaty, uznając, iż jest on właściwy w tej sprawie, zgodnie z brzmieniem przepisu art. 9h ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U., nr 118, poz. 1112 z 2003r. ze zm). Należy wskazać, że wskutek przekazania tej skargi Ś. Kuratorowi Oświaty, przed tym właśnie organem toczyło się odrębne postępowanie, będące również przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o sygn.akt IV SAB/Gl 10/04. Z takim stanowiskiem Prezydenta Miasta nie zgodził się skarżący, czemu dał wyraz w piśmie z dnia [...]r., w którym zakwestionował prawidłowość przekazania skargi Ś. Kuratorowi Oświaty, a nadto wskazał na treść art. 83 ustawy Karta Nauczyciela i opisane w nim uprawnienie Prezydenta Miasta do podjęcia działań wobec dyrektora szkoły, o których podjęcie wnioskował. Również i na to pismo organ udzielił odpowiedzi datowanej [...]r. o nr [...], w której podtrzymał swoje stanowisko, wskazując, że możliwość zawieszenia dyrektora szkoły w trybie art. 83 Karty Nauczyciela istnieje wyłącznie w wypadku złożenia wobec niego wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, a taka sytuacja nie zaistniała w sprawie dyrektora Szkoły A nr [...] w K. Poinformował jednocześnie, że zarządził przeprowadzenie kontroli z zakresu spraw kadrowych w ww. placówce oświatowej. Kolejnym pismem datowanym [...] r. skarżący zapowiedział skierowanie sprawy do Rady Miejskiej oraz wezwał Prezydenta Miasta do współdziałania ze Ś. Kuratorem Oświaty w celu uzdrowienia oświaty. W odpowiedzi z dnia [...]r. Prezydent Miasta K. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie przekazania skargi do Ś. Kuratora Oświaty. Następnym pismem z dnia [...] r. skarżący ponownie opisał całą sprawę, wskazując na nieprawidłowości w działaniu dyrektora Szkoły A nr [...] w K. i uzupełniając ją o wątki osobiste dotyczące krewnego Prezydenta. W piśmie tym skarżący wysunął również zarzuty pod adresem pracowników Wydziału Edukacji. Po uzyskaniu opinii rady prawnego, Prezydent Miasta przekazał skargę na dyrektora Szkoły A nr [...] Radzie Miasta, a skarżacego pismem z dnia [...] r. poinformował, że w sprawie z jego skargi z dnia [...] r. dotyczącej działalności dyrektora szkoły i zachowania pracowników Wydziału Edukacji Urzędu Miasta toczy się postępowanie wyjaśniające, o którego wynikach zostanie powiadomiony. Zawiadomieniami z dnia [...]r, i [...]r. Przewodniczący Rady Miejskiej informował skarżącego o niezałatwieniu jego sprawy w terminie, ustalając kolejne terminy do jej załatwienia odpowiednio na [...]r. oraz [...]r. Do dnia wniesienia skargi Prezydent Miasta nie powiadomił M. K. o sposobie załatwienia jego skargi z dnia [...] r. na pracowników Wydziału Edukacji Urzędu Miasta (w dniu [...]r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę o uznaniu skargi M. K. na Prezydenta Miasta K. za bezzasadną). Wobec powyższego M. K. złożył, dnia [...]r. skargę na bezczynność Prezydenta Miasta. W skardze zarzucił Prezydentowi Miasta K. niezgodne z prawem skierowanie skargi na dyrektora szkoły do Ś. Kuratora Oświaty. Przedstawił chronologię wydarzeń w sprawie, opisując szczegółowo przebieg służbowych kontaktów z dyrektorem szkoły, nadzieje co do wysokości etatu nauczycielskiego, przekonanie o kontynuowaniu stażu oraz okoliczności, w których dowiedział się o braku możliwości zatrudnienia go w tej szkole w kolejnym roku szkolnym ([...]). Opisał nadto korespondencję pomiędzy nim samym a Prezydentem Miasta K. i Ś. Kuratorem Oświaty. Wskazał na uchybienia dyrektora szkoły w zakresie uwarunkowań w prowadzeniu stażu zawodowego w kontekście wymiaru czasu pracy, na jaki był zatrudniony i niezgodnego z prawem wydatkowania środków z budżetu miasta. W końcowej części uzasadnienia zarzucił urzędnikom całej oświaty w K., że na skutek osobistych konotacji Prezydenta Miasta z dyrekcją szkoły łamią prawo krzywdząc skarżącego osobiście i zarzuca antydatowanie pism. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. uznał, że zarzut jego bezczynności jest bezzasadny i chybiony. Wskazał, że w zakresie, w jakim organ prowadzący szkołę jest zobowiązany i uprawniony do kontroli i nadzoru szkoły publicznej, podjął niezbędne w tej mierze działania, o których wynikach skarżący był powiadamiany. Natomiast w zakresie, w jakim był niewłaściwy skierował sprawę do innego organu, o czym strona została poinformowana. W odpowiedzi wskazano nadto, iż ze względu na specyfikę działania Rady Miasta K. rozpatrzenie skargi może nastąpić dopiero [...] r. Podnosząc również, że rozpatrzenie skargi w trybie art. 229 pkt 3 jak i skargi na czynności organu wykraczających poza zakres administracji publicznej nie jest objęte przedmiotowymi granicami przepisu art. 3§2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ wniósł o odrzucenie skargi. Wezwany do ustosunkowania się do argumentów przedstawionych w odpowiedzi na skargę i jednoznacznego wskazania formy działania Prezydenta Miasta, w zakresie której był bezczynny skarżący ponownie opisał swoją sprawę, wskazując tym razem na związek bezczynności z przestępstwem popełnionym przez Prezydenta Miasta K. Bezczynności upatruje skarżący z jednej strony w braku przekazania skargi na dyrektora szkoły z dnia [...] r. do prokuratury bądź właściwych wydziałów Urzędu Miasta K. celem jej merytorycznego rozpatrzenia, a zamiast tego przekazania jej Ś. Kuratorowi Oświaty celem odwleczenia jej w czasie, a tym samym "stworzeniu wrażenia, że sprawa się toczy", z drugiej strony w niepodjęciu działań zmierzających do wyjaśnienia nieprawidłowego wydatkowania środków z kasy budżetu miasta, na które to wydatkowanie skarżący zwrócił uwagę Prezydentowi w piśmie datowanym [...] r. W podsumowaniu swoich wywodów, skarżący napisał, iż bezczynność polegała na "wzajemnym przekazywaniu sobie skarg i zawartych w nich uwag, próśb czy roszczeń przez instytucje związane z oświatą" Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Stosownie do brzmienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Szczegółowy zakres kognicji tych sądów precyzują przepisy art. 3, art. 4, art.5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270). Jak głosi art. 3§2 pkt 8 tej ostatniej ustawy, sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w punktach 1-4. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność organów administracji może być ich działalność w zakresie administracji publicznej, w której organy te wydają decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, wreszcie inne niż określone powyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Obowiązek badania właściwości sądu w tej materii jest obowiązkiem realizowanym z urzędu. Wynik tego badania ma bowiem wpływ na ocenę dopuszczalności skargi. Skarga złożona w niniejszej sprawie nie należy do opisanego powyżej zakresu kognicji sądu administracyjnego, przeto jest niedopuszczalna i jako taka nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym organ byłby zobowiązany do wydania aktu podlegającego właściwości tut. Sądu i dojść nie mogło, bo skarżący o to nie wnosił. Przedmiotem skargi jest z jednej strony działanie Prezydenta Miasta K., polegające na niewłaściwym przekazaniu sprawy Ś. Kuratorowi Oświaty, z drugiej zaś strony - brak rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta skargi M. K. na pracowników Wydziału Edukacji Urzędu Miasta oraz zwlekanie z przekazaniem jego skargi do Rady Miasta w zakresie, w jakim dotyczyła ona zastrzeżeń do postępowania dyrektora szkoły. Na wstępie koniecznym jest wskazanie, iż w przedmiotowej sprawie po stronie Prezydenta Miasta jako organu administracji zobowiązanego do rozpatrywania - w zakresie swojej właściwości - kierowanych do niego skarg wystąpiły liczne nieprawidłowości związane z załatwieniem sprawy skarżącego. Nieprawidłowości te polegały na przekazaniu całej skargi z [...] r. z wnioskiem o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego do rozpatrzenia przez Ś. Kuratora Oświaty, podczas, gdy w istocie Prezydent winien podjąć od razu czynności zmierzające do skierowania skargi na dyrektora do Rady Miasta (w trybie art. 229 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego / k.p.a./, t.j. Dz.U. nr 98, poz. 1071 z 2001r. ze zm.), bądź skierowanie do rzecznika dyscyplinarnego, działającego przy Wojewodzie Ś.celem podjęcia przez niego odpowiednich czynności. Nadto, nieprawidłowo przekazał Prezydent skargę na dyrektora szkoły do Rady Miasta dopiero [...] r., pomimo, że wniesiono ją [...] r., a pismo z [...] r. było de facto powtórzeniem zawartych w niej zarzutów odnośnie postępowania dyrektora, a nową skargą tylko w odniesieniu do pracowników Urzędu Miasta. Niezależnie jednak od istniejących nieprawidłowości materię objętą skargą M. K., należy – w zakresie zarzutów dotyczących działania Prezydenta Miasta - zakwalifikować do skarg regulowanych działem VIII k.p.a., o czym świadczy także fakt późniejszego skierowania przez samego skarżącego skargi na Prezydenta Miasta– już prawidłowo do Rady Miasta. Wypada przy tym zauważyć, że postępowanie skargowe objęte przepisami zawartymi w dziale VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądu administracyjnego i dlatego skarga okazała się niedopuszczalna. Postępowanie to jest swoistym postępowaniem, w którym nie ma instancji, nie zapadają decyzje ani postanowienia oraz inne akty, a ma ono na celu ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności. Postępowanie to nie kończy się władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności. Takie stanowisko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest już utrwalone (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 1999r. sygn.akt. III SAB 7/99, ONSA 2001, z.1, p.27, a także niepublikowane postanowienia NSA: z dnia 6 października 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1735/03, z dnia 12 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 2942/01, z dnia 23 lipca 2001r., sygn.akt. II SAB 213/00; z dnia 12 kwietnia 2001r., sygn.akt I SA 2668/00; z dnia 18 lutego 1997r., sygn.akt III SAB 1/97 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 10 lutego 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 3294/03 i z dnia 19 kwietnia 2004 r., sygn. akt IV SA/Gl 170/04). Zagadnienie właściwego wypełniania zadań przez pracowników Urzędu Miasta należy do wewnętrznych kwestii organu, zaś jego działanie podlega ocenie Sądu tylko wówczas, gdy przybiera formę podlegającą kontroli sądowej. Przeto jeżeli nawet sprawa została wadliwie przekazana innemu organowi, to gdy leży ona poza granicami właściwości Sądu, nie może podlegać jego kognicji. Podobnie rzecz ma się z przewlekłością postępowania w tej materii. Trzeba w tym miejscu wskazać na marginesie, iż – stosownie do brzmienia art. 9h ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2003r. nr 118 poz. 1112 ze zm.) nadzór nad czynnościami podejmowanymi w postępowaniu o nadanie nauczycielowi stopnia awansu zawodowego przez dyrektorów szkół i organy prowadzące szkoły (tu Prezydent Miasta) sprawuje organ nadzoru pedagogicznego (tu Ś. Kurator Oświaty). Natomiast w kwestii postępowania dyscyplinarnego orzekają komisje dyscyplinarne przy wojewodzie na wniosek rzecznika dyscyplinarnego (art. 77 i art. 80 Karty Nauczyciela). Nadto godzi się zwrócić uwagę, iż zarówno przywołany powyżej akt, jak też Kodeks postępowania administracyjnego zawierają przepisy dotyczące postępowania w omawianej materii (por. art. 258 k.p.a. określający właściwość organów powołanych do rozpatrywania skarg). Na koniec należy dodać, iż dalsze kwestie poruszane w skardze i innych pismach skarżacego w oczywisty sposób rozmijają się z właściwością sądów administracyjnych. Na marginesie należy również zważyć, że w niniejszej sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka formalnoprawna określona w art. 52 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która warunkuje merytoryczne rozpoznanie skargi podlegającej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z treścią powołanego wyżej przepisu, skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast w myśl § 2. tegoż przepisu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jednym z takich środków jest zażalenie złożone w trybie art. 37 k.p.a. do organu wyższego stopnia. Skarżący zaś pomimo niezałatwienia – w jego ocenie – sprawy w terminie i braku zawiadomienia o tego przyczynach, takiego zażalenia nie złożył. Z treści żadnego z pism kierowanych do Ś. Kuratora Oświaty nie wynika, iż stanowić może ono zażalenie na niedochowanie terminu załatwienia sprawy przez Prezydenta Miasta. Wprawdzie w pismach kierowanych do Ś. Kuratora Oświaty skarżący zarzuca niedotrzymywanie terminów załatwienia sprawy i brak odpowiedzi na jego pisma, jednakże zarzuty te dotyczą samego Ś. Kuratora Oświaty, a nie Prezydenta Miasta. W świetle przytoczonych okoliczności skarga podlegała odrzuceniu na mocy art. 58§1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie wskazywała aktu podlegającego jego kognicji, w zakresie którego organ był bezczynny.