II OSK 556/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz, Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr), Ludwik Żukowski, , Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 października 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 1393/02 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr ][...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku inwentaryzacji powykonawczej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącej M. P. kwotę 120 złotych (sto dwadzieścia), tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 października 2004 r. sygn. akt II S.A./Łd 1393/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku inwentaryzacji powykonawczej . Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy : Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia [...] maja 2002 r., Nr [...] wydanym na podstawie art. 119 - art. 129 oraz art. 1 a pkt 12 lit. b i art. 64 a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991r., Nr 36, poz. 16 ze zm.) nałożył na M. P. jednorazowo grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1500,00 zł (tysiąc pięćset) z powodu uchylania się przez zobowiązaną od wykonania obowiązków określonych w postanowieniu nr [...] z dnia [...] listopada 200l r. zgodnie z treścią art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) wraz z opłatą egzekucyjną za wydanie postanowienia w wysokości 68,00 zł (sześćdziesiąt osiem zł). Jednocześnie organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku oraz uiszczenia nałożonej grzywny i opłaty w wysokości 1568,00 zł w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia oraz pouczył, iż w przypadku nie uiszczenia w/w kwoty w wyznaczonym terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji należności pieniężnych bez uprzedniego przesyłania upomnienia zgodnie z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 1991 r. w sprawie kosztów upomnienia oraz przypadków, w których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego upomnienia (Dz. U. Nr 81, poz. 354 ze zm.). W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego podał , że postanowieniem z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał M. P. złożenie następujących dokumentów : - inwentaryzacja geodezyjna, inwentaryzacja budowlana wraz z orzeczeniem technicznym odnośnie przydatności do użytkowania , projekt robót docelowych doprowadzających obiekt do pełnej zgodności z przepisami obowiązującymi w zakresie ochrony środowiska, zdrowia i bezpieczeństwa użytkowania, jeżeli z orzeczenia technicznego wynikać będzie taka konieczność, oraz dokument stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczących budynku gospodarczego w części użytkowanego jako chlewnia, znajdującego się na terenie działki o nr ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w S., usytuowanego bezpośrednio przy ul. [...]. Organ podniósł także , że obowiązek ten stał się wymagalny w dniu 30 marca 2002 r., a upomnienie z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...] okazało się nieskuteczne . Na powyższe postanowienie M. P. wniosła zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi wnosząc o jego uchylenie oraz zarzucając rażącą obrazę prawa , tj. art. 33 ust. 5 ustawy z dniu 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991, Nr 161 ze zm.) przez przyjęcie , że strona ma możność wywiązania się z obowiązków nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 200l r. polegających na złożeniu odpowiednich dokumentów , podczas gdy nie jest w ich posiadaniu. W uzasadnieniu M. P. podała , że postanowieniem z dnia [...] listopada 200l r. została zobowiązana do złożenia w terminie do 30 marca 2002 r. dokumentów dotyczących budowy budynku gospodarczego znajdującego się na terenie działki o nr ewidencyjny [...] przy ulicy [...] w S. to jest inwentaryzacji geodezyjnej , inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym odnośnie przydatności do użytkowania , projektów robót docelowych doprowadzających obiekt do pełnej zgodności z przepisami obowiązującymi w zakresie ochrony środowiska , zdrowia i bezpieczeństwa użytkowania , jeżeli z orzeczenia technicznego wynikać będzie taka konieczność , dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane . W czasie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 23 listopada 200l r. strona oświadczyła , iż nie posiada takowych dokumentów , a z przeprowadzonego postępowania dowodowego z kolei wynika , iż brak jest dokumentacji w Urzędzie Miasta i Gminy w S. jak również w Archiwum Państwowym w Łodzi . Następnie skarżąca podniosła , iż w tym stanie faktycznym, wydane postanowienie jest niewykonalne , a skoro nie jest w posiadaniu dokumentacji budowlanej oznacza to , że istniejący budynek gospodarczy został wzniesiony przez poprzedniego właściciela działki i brak jest z uwagi na pierwotną niemożliwość spełnienia żądania organu administracji publicznej ustawowych przesłanek wszczynania postępowania egzekucyjnego . Reasumując, zdaniem strony, w wyniku zaistnienia przesłanki negatywnej-niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym - organ egzekucyjny winien na podstawie art. 33 ust. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji umorzyć postępowanie egzekucyjne . Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2002 r., Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 oraz art. 119, 121, 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 1991 r., Nr 16, poz. 161 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2002 r., nr [...]. W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe pod względem merytorycznym i nie budzi zastrzeżeń formalnych. Podnoszony w rozpatrywanym zażaleniu po faz kolejny zarzut niewykonalności obowiązku określonego w postanowieniu będącym podstawą egzekucji administracyjnej został wcześniej uznany za nieuzasadniony zarówno przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. prowadzącego postępowanie egzekucyjne , jak i organ zażaleniowy. Oba organy uznały , że brak jest podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego , gdyż zobowiązana nie wykonała obowiązku , który był i nadal pozostaje możliwy do spełnienia , gdyż dotyczy przedłożenia dokumentów, które mogą zostać sporządzone w każdej chwili , gdyby tylko zobowiązana zechciałaby wywiązać się z nakazu organu nadzoru budowlanego doprowadzenia samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego użytkowanego w części jako chlewnia do stanu zgodnego z przepisami . Organ podniósł także , że gdyby zobowiązana rzeczywiście wykazywała determinację "do zakończenia zawisłego sporu" i gotowość wykonania nałożonych obowiązków , to mogła wystąpić do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o wyjaśnienie treści budzącej jej wątpliwości decyzji , a nie czekać na wszczęcie postępowania egzekucyjnego , które w tej sytuacji jest jak najbardziej uzasadnione i prawidłowe . Na ww. postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi M. P. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wnosząc o jego uchylenie . Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła obrazę przepisów postępowania , a mianowicie art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 1991r., Nr 36, poz. 161 ze zm.) przez przyjęcie , że obowiązek złożenia odpowiednich dokumentów nałożony postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 200l r. jest wykonalny , podczas gdy ze stanu faktycznego wynika , że obowiązek nie jest wykonalny , ponieważ skarżąca nie w ich posiadaniu , art. 7, 8, 11, 77 § 1 k.p.a. w szczególności przez zaniechanie w toku postępowania stosowania zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz udzielania informacji faktycznej i prawnej, obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przez niewłaściwą jego wykładnię , polegającą na uznaniu przez organ , że dyspozycja przepisu obejmuje obowiązek właściciela budynku do sporządzenia dokumentacji , podczas gdy z treści przepisu wynika , że chodzi tylko o dostarczenie dokumentów istniejących . W odpowiedzi na skargę , organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm. ) wskazał , iż zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ) sprawy , w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi . Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia , następuje jak podkreślono wówczas , gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 §1 pkt l lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270/); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c) . Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie , Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia prawa administracyjnego materialnego lub procesowego, które uzasadniałoby jego uchylenie . Zauważono , iż przedmiotem zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, wydanego w postępowaniu egzekucyjnym , mającym na celu doprowadzenie do wykonania przez skarżącą nałożonego na nią obowiązku . W toku postępowania egzekucyjnego, skarżąca wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 33 ust. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podnosząc , że określony w tytule wykonawczym obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny . Oba organy uznały, ze brak jest podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego, gdyż zobowiązana nie wykonała obowiązku wynikającego z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] listopada 2001r., nr [...]. Stosownie do treści art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Jak wynika to z analizy akt sprawy skarżąca nie wykonała nałożonego obowiązku w terminie i uporczywe uchylanie się od realizacji tegoż obowiązku, upoważniało organ do wydania zaskarżonego postanowienia, poprzedzonego upomnieniem wzywającym do wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] listopada 200lr., nr [...]. Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i nie podzielił argumentacji podniesionej w skardze na to postanowienie a dotyczącej naruszenia przepisu art. 59 ust. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie , iż nałożony obowiązek nie jest wykonalny , ponieważ skarżąca nie jest w posiadaniu wymienionych w postanowieniu dokumentów . Za nieuzasadniony uznał Sąd I instancji również zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane . Wbrew poglądom strony skarżącej , w toku postępowania egzekucyjnego nie można badać zasadności postanowienia stanowiącego podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Powinnością organu egzekucyjnego jest natomiast doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym (vide: wyrok NSA z dnia 23 czerwca 1998r. SA/Sz 1802/97, Lex 35996). Sąd I instancji wskazał , iż nie dopatrzył się również , podniesionego w skardze naruszenia przez organ , w toku powadzonego postępowania egzekucyjnego przepisów art. 7, 8, 11, 77 § 1 kpa . Podejmowane czynności organu jak konkludowano nie uchybiają przesłankom wskazanych przepisów . Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. P. zaskarżając go w całości . Wyrokowi temu zarzuciła : naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik postępowania , a mianowicie art. 141 § 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sporządzenie mającego fundamentalne braki uzasadnienia do wyroku, co uniemożliwia dokonanie instancyjnej kontroli przedmiotowego orzeczenia , a co za tym idzie uniemożliwia skarżącej obronę swoich praw . Wskazując powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniesiono o zmianę bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. W motywach skargi kasacyjnej podkreślono , że w skardze do sądu administracyjnego strona podniosła , iż kwestionowane orzeczenie obraża przepisy postępowania , a mianowicie art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez przyjęcie , że obowiązek nałożony na M. P. postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2001 r. w przedmiocie złożenia odpowiednich dokumentów jest wykonalny, podczas gdy ze stanu faktycznego znanego stronom wynika , że obowiązek nie jest wykonalny , ponieważ skarżąca nie jest w posiadaniu owych dokumentów . Skarżąca podniosła także obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przez niewłaściwą jego wykładnię, polegającą na uznaniu przez organ, że dyspozycja ww. przepisu obejmuje obowiązek właściciela budynku do sporządzenia dokumentacji, podczas gdy z treści przepisu wynika, że chodzi tylko o dostarczenie dokumentów istniejących oraz zarzucono także naruszenia art. 7, 8, 11 i 77 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi , odnosząc się w skarżonym orzeczeniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 59 ust. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji napisał w uzasadnieniu , iż "nie podzielił argumentacji podniesionej w skardze". Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane tenże Sąd orzekł, iż zarzut ten "należy uznać za nieuzasadniony", bowiem "wbrew poglądom strony skarżącej , w toku postępowania egzekucyjnego nie można badać zasadności postanowienia stanowiącego podstawę wystawienia tytułu wykonawczego". Jeszcze bardziej lakonicznie zdaniem skarżącej odniósł się Sąd do zarzutów naruszenia art. 7, 8, 11 i 77 § 1 k.p.a. stwierdzając jedynie, iż nie dopatrzył się ich naruszenia, ponieważ "nie uchybiają przesłankom wskazanych przepisów". Zgodnie z treścią art. 141 § 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazanie podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie . Mimo , iż wymogi dotyczące treści uzasadnienia wyroku wydanego w postępowaniu administracyjnym nie są tak rygorystyczne , jak np. w postępowaniu karnym , to jednak powinno ono czynić zadość przynajmniej takim wymogom , które umożliwiają stronie ustosunkowanie się do podstaw i powodów dla których Sąd przyjął taki , a nie inny tok rozumowania oraz argumentacji , a w konsekwencji dokonał takiego , a nie innego rozstrzygnięcia sprawy . Taki właśnie nakaz dla Sądu statuuje art. 141 § 4 ustawy o Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Nakaz ten nie został w sposób dostateczny wypełniony , dlatego wniesioną skargę kasacyjną uznano za konieczną i zasługującą w pełni na uwzględnienie . Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny . Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącej oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia przepisów postępowania . Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej ustawy skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organy administracji , jak też , że nie stanowi prawidłowego wskazania podstawy kasacyjnej powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej ( porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt GSK 1149/04 niepublikowany ) . W rozpoznawanej sprawie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 120 ze zm. ) , który to przepis określa , że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy , zarzutów podniesionych w skardze , stanowiska pozostałych stron , podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie . Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji , uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania . Przepis ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może stanowić podstawę także podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji . Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje zatem wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie . Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny , czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. Podkreślić w tym miejscu należy , iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy. Sąd I instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy , w których są wątpliwości , w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie , zgodnie z art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sąd może z urzędu lub na wniosek stron postępowania przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów . Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu o jaki wyżej mowa. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Sąd kontrolując zaskarżony akt , nie może przyjmować bezkrytycznie ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym , tym bardziej jeżeli są ona podważane przez stronę skarżącą . Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa . W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie sporządzone przez Sąd I instancji narusza powołany wyżej art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie pozwalały na oddalenie skargi w szczególności jeżeli uwzględni się czynione zarzuty przez stronę skarżącą . Należy bowiem uznać za słuszne wywody skargi kasacyjnej , iż Sąd I instancji w lakonicznym uzasadnieniu podzielając w całości pogląd organu administracji , bez czynienia niezbędnych rozważań , poza ich zakresem pozostawił w istocie podstawowy zarzutu skargi w postaci dopuszczalności ustalenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku w postępowaniu egzekucyjnym , które winno zostać umorzone w trybie art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji . Uzasadnione to było tym bardziej , co jest faktem notoryjnym , że łącznie z przedmiotową sprawą Sąd I instancji rozpoznawał również sprawę ze skargi M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lipca 2002 r. w przedmiocie uznania za nieuzasadniony zarzut wniesiony do prowadzonego postępowania egzekucyjnego ( sygn. akt II SA/Łd 1392/02 ) . Związanie i wpływ tego ostatniego postępowania na rozstrzygnięcia w tej sprawie nakazywało bardzo wnikliwie rozpoznać w całokształcie sprawy podnoszone zarzuty . Postępowanie egzekucyjnego , w którym wymierzono zaskarżoną grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku , wszczęto w celu wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] nakładającego na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38 , poz. 229 ze zm.) na M. P. wykonanie określonych obowiązków dotyczących budynku gospodarczego znajdującego się na terenie działki nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w S. Zauważyć w tym miejscu należy , iż jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie sądowoadministracyjnym działania organu administracji, przewidziane w art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, podejmowane w toku postępowania w sprawie wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami mają charakter dowodowy ( porównaj postanowienie NSA z 13 grudnia 1985 r. sygn. akt II SA 1843/85 publikowane ONSA 1985/2/35 ). Na postanowienie co do przeprowadzenia określonego dowodu nie przysługuje zażalenie , zaś postanowienie w tym zakresie może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz w skardze do sądu administracyjnego . Przepis art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stanowiący podstawę wydania postanowieni Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...] nie przewiduje również możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie i takiej też treści pouczenie zamieszczono w powołanym wyżej przedmiotowym postanowieniu. Z analizy przepisu art. 56 ust 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. natomiast wynika , iż w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ekspertyz lub w razie dostarczenia ekspertyz, które w sposób niedostateczny wyjaśniają sprawę będącą przedmiotem ekspertyzy, właściwy organ może zlecić wykonanie tych ekspertyz na koszt inwestora , właściciela lub zarządcy obiektu . Zatem bezskuteczny upływ terminu wykonania obowiązku nałożonego w trybie art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie daje podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu zmuszenia zobowiązanego do wykonania tego postanowienia dowodowego , lecz może spowodować wykonanie takiego obowiązku przez właściwy organ na koszt zobowiązanego . Jeżeli zaś zakresem takiego postanowienia dowodowego objęto również inne dokumenty czy też materiały , których organ administracji nie może wyegzekwować w granicach przewidzianych przepisem art. 56 ust 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. to niedostarczenie określonych dowodów sprawia , że organ administracji zmuszony jest w oparciu o ogólne reguły kpa dotyczące rozpoznawania sprawy administracyjnej a określone w art. 77 § 1 kpa wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa bowiem na organie i nie może być przerzucany na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 § 1 kpa obciąża organ administracji . Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy , organ administracji ma go z własnej inicjatywy uzupełnić . Brak jednakże dla strony pozytywnych ustaleń w tym zakresie może spowodować nawet tak jak w okolicznościach tej sprawy nakaz rozbiórki obiektu gospodarczego . Generalnie podkreślić należy , iż egzekucji administracyjnej podlegają zgodnie z art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązki o charakterze publicznoprawnym a takiego charakteru nie można przypisać obowiązkowi wynikającemu z postanowienia dowodowego wydanego na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Niewątpliwie zarzut w postępowaniu administracyjnym jest środkiem prawnym ochrony zobowiązanego również przed niedopuszczalnością egzekucji. Wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie wstrzymuje tego postępowania. Skoro zgłoszenie zarzutów nie wstrzymuje czynności egzekucyjnych , a wstrzymanie tych czynności w związku ze zgłoszonymi zarzutami jest uprawnieniem , a nie obowiązkiem organu administracji (art. 35 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) to uznanie zarzutów za nieuzasadnione rozstrzyga o braku podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 cytowanej ustawy i pozwala na zastosowanie odpowiedniego środka egzekucyjnego w szczególności wymierzenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku tak jak w tej sprawie. Grzywnę w celu przymuszenia można jednak zastosować tylko w ramach egzekucji administracyjnej jeżeli jest ona dopuszczalna. Jednakże w niniejszej sprawie co już wyżej podkreślono Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznawał dwie skarg M. P. w dniu 8 października 2004 r. jedną dotyczącą zarzutu do prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz drugą dotyczącą zastosowania grzywny w celu przymuszenia do wykonania postanowieniem z dnia [...] listopada 2001 r. i nie rozpoznał przedmiotowej sprawy prawidłowo w jej całokształcie na co wskazuje przedstawione uzasadnienie zaskarżonego wyroku . W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wskazał tylko , że organy egzekucyjne uznały , że brak jest podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego , gdy zobowiązana nie wykonała obowiązku wynikającego z w/w postanowienia . Natomiast przy wnikliwym rozpoznaniu obu wskazanych spraw ze skargi M. P. a w szczególności tej dotyczącej zgłoszonego, zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym , przy prawidłowych ustaleniach braku podstaw do prowadzenia egzekucji administracyjnej na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 555/05 uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lipca 2002 r. w przedmiocie zarzutu wniesionego do prowadzonego postępowania egzekucyjnego , uczyniony zarzut w granicach przedmiotowej sprawy a dotyczący umorzenia postępowania egzekucyjnego należało uwzględnić . Uwzględnienie argumentacji skargi w przedmiocie zarzutu zgłoszonego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego miało niewątpliwy wpływ na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie dotyczącej nałożenia grzywny w celu przymuszenia . Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji , iż w rozpoznawanej sprawie przy uwzględnieniu uwarunkowań tego postępowania o czym wyżej była mowa , poza zakresem rozważań Sądu I instancji pozostawała kwestia badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej przedmiotowego postanowienia dowodowego z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...], którą co jest niesporne należało ocenić w ramach skargi na nieuwzględnienie wniesionego zarzutu w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym lecz ten element rozważań w ramach oceny legalności zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia winien zostać należycie przedstawiony i oceniony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku . Tak się jednak nie stało a bezpodstawne uznanie niezasadności zgłoszonego zarzutu wniesionego do prowadzonego postępowania egzekucyjnego miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie . Ujawnione więc naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje , że przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy w oparciu , o który nastąpiło oddalenie skargi , został przez ten Sąd wadliwie ustalony . Biorąc powyższe pod uwagę należało na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) uchylić zaskarżony wyrok , zasądzić na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania , sprawę zaś przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.