II SA/Op 123/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 22 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Opola na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 3 lutego 2005 r., nr PN. III-KN-0911-1-41/2005 w przedmiocie aportu gminy do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oddala skargę. Przedmiotem skargi Gminy Opole jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 3 lutego 2005 r. stwierdzające nieważność uchwały nr XLI/418/04 Rady Miasta Opola z dnia 29 grudnia 2004 r. w sprawie wniesienia wkładu niepieniężnego do Spółki z o.o. A z siedzibą w O., z powodu istotnego naruszenia prawa. Uchwałą Rady Miasta Opola nr XLI/418/04 z dnia 29 grudnia 2004 r. wydaną na podstawie art. 18 ust 2 pkt 9 lit g i lit h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Rada Miasta Opola wyraziła zgodę na wniesienie przez Gminę Opole wkładu niepieniężnego (aportu) o wartości 869 000 zł do Spółki z o.o.A z siedzibą w O. na podwyższenie kapitału zakładowego z 86.835.000,00 zł do 87.704.000,00 zł. Uchwalono także, że przedmiot wkładu niepieniężnego stanowi prawo własności rzeczowego majątku trwałego Gminy OPOLE obejmującego urządzenia, przyłącza i sieci wodociągowo-kanalizacyjne o wartości 869.472,81 zł wymienione w zestawieniu rzeczowego majątku trwałego stanowiącym załącznik do uchwały. Postanowiono tez w uchwale, że w zamian za wkład niepieniężny (aport) Gmina Opole obejmie 869 udziałów po 1000 zł każdy w wymienionej spółce i w konsekwencji posiadać będzie łącznie 87.704 udziały. W uchwale określono też, że jej wykonanie powierza się Prezydentowi Miasta Opola oraz, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Wymieniona uchwała Rady Miasta Opola została doręczona organowi nadzoru w dniu 6 stycznia 2005 r. (por. prezentatę na przedłożonym odpisie uchwały k - 6). Po doręczeniu uchwały Wojewoda Opolski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu 3 lutego 2005 r. Organ nadzoru podjął je na podstawie art. 91 ust 1 i art. 18 ust 2 pkt 9 lit g ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zakwestionowano nim błędną interpretację art. 18 ust 2 pkt 9 lit g stanowiący, że do wyłącznej właściwości Rady Gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu a dotyczących określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Zdaniem strony skarżącej Rada Gminy w oparciu o ten przepis może jedynie określić "zasady wnoszenia udziałów" i to w formie uchwały o charakterze generalnym. Tymczasem Rada Miasta Opola w uchwale z dnia 29 grudnia 2004 r. udzieliła organowi wykonawczemu zgody na indywidualnie oznaczone działanie. Taka czynność Rady jest nie tylko sprzeczna z przywołanym przepisem ale również – zdaniem organu nadzoru – narusza kompetencje Prezydenta do gospodarowania mieniem gminy (Miasta Opola), która to kompetencja wprost wynika z art. 30 ust 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zajmując takie stanowisko organ nadzoru powołał się na wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z dnia 17 kwietnia 2002 r., której wymowa jest taka, że interpretacja art. 18 ust 2 pkt 9 lit f i lt g ustawy o samorządzie gminnym nie pozwala przyjmować, iż wniesienie przez zarząd gminy aportu do spółki prawa handlowego każdorazowo wymaga indywidualnej zgody Rady Gminy. Wojewoda Opolski uznał, że Rada Gminy może ustalić zasady wnoszenia do spółki aportów pod warunkiem, że zachowają one charakter generalny i będą dotyczyć np. dopuszczalnej wartości aportu, rodzaju mienia, którego wnoszenie nie jest dopuszczalne, liczby spółek itp. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone skarżącej gminie w dniu 4 lutego 2005 r. (por. dowód doręczenia k – 10). W toku postępowania przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Opolski ustalił, że Rada Miasta Opola nie uchwaliła zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów w spółkach prawa handlowego o jakich mowa w art. 18 ust 2 pkt 9 lit g ustawy o samorządzie gminnym (okoliczność bezsporna). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego opartej na przepisie art. 98 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym Gmina Opole zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 3 lutego 2005 r. z powodu jego niezgodności z prawem i wniosła o uchylenie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zapisy art. 18 ust 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym nie dają podstaw do interpretacji wymagającej by Rada Gminy określała zasady wnoszenia udziałów do spółek prawa handlowego wyłącznie w formie uchwał o charakterze generalnym. Zwrócono uwagę, że organ nadzoru oparł się na wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2002 r., który jednak nie wypowiada kategorycznie poglądu, że udzielenie indywidualnej zgody organowi wykonawczemu przez Radę Gminy na wniesienie wkładu niepieniężnego do spółki rażąco narusza prawo. Skarżąca zwróciła uwagę, że skoro Rada może ustalić zasady wnoszenia aportu, lecz ich nie uchwaliła wcześniej, to uwzględniając treść art. 18 ust 2 pkt 9 lit g ustawy o samorządzie gminnym może określić te zasady indywidualnie w konkretnej sprawie. Powołano się przy tym na inny wyrok NSA z dnia 7 października 2003 r. a szczególnie na uzasadnienie jednej z tez, iż systematyka przepisu art. 18 ust 2 pkt 9 lit f i g nie uzasadnia przekonania, że warunkiem tworzenia i przystąpienia do spółki jest wcześniejsze określenie zasad wnoszenia udziałów i akcji. Wskazując na powyższe strona skarżąca dodała końcowo, że uchwała z dnia 29 grudnia 2004 roku jest zgodna z prawem, gdyż mieści się w kompetencjach Rady, zwłaszcza, że nie ma pewności przy tworzeniu aktu zawierającego generalne zasady, iż zostaną uregulowane wszystkie istotne warunki w przyszłych stanach faktycznych dotyczących wnoszenia kapitału do spółek prawa handlowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie zwracając przede wszystkim uwagę, że podziela zarzuty skargi tylko co do tego, iż Rada nie musi podjąć uchwały w sprawie zasad wnoszenia udziałów. Wojewoda Opolski wydając rozstrzygnięcie nadzorcze nie kwestionował braku podjęcia przez Radę uchwały określającej zasady wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji w spółce przez organ wykonawczy, lecz jedynie przekroczenie przez Radę uprawnienia ustawowego. Organ nadzoru dalej wywodził, że uprawnienie wynikające z art. 18 ust 2 pkt 9 lit g ustawy o samorządzie gminnym daje Radzie Gminy tylko prawo do określenia zasad wnoszenia udziałów przez wójta a nie uprawnienie do wyrażania każdorazowo zgody na czynności organu wykonawczego co do wniesienia aportu. Temu ostatniemu sprzeciwia się treść art. 30 ust 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, która gospodarowanie mieniem gminy powierza wójtowi (w warunkach Gminy Opole Prezydentowi Miasta opola). Organ nadzoru uznał, że bez wyraźnego upoważnienia ustawowego Rada Gminy tej kompetencji Prezydenta naruszać nie może. Takim naruszeniem będzie przyjęcie jako zasady każdorazowego udzielania zgody na działanie organu wykonawczego. Zwrócono końcowo uwagę, że dopuszczalna jest sytuacja, że Rada Gminy nie określi zasad generalnych działań organu wykonawczego przy wnoszeniu aportu do spółek i organ ten w każdej konkretnej sytuacji będzie podejmował indywidualnie decyzje. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zaważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. artykułu). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Trzeba także dodać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. nr 153 poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego ostatniego przepisu wynika ta przede wszystkim konsekwencja, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze sąd z urzędu bada, czy nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego lub procesowego skutkujące koniecznością usunięcia zaskarżonego aktu z obrotu przez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Badając sprawę przy tak zakreślonym zakresie kognicji Sąd nie podzielił zarzutów i wniosków skargi. Na wstępie trzeba wskazać, że w myśl art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) – zwana dalej ustawą o samorządzie gminnym, nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Przejawem tego nadzoru jest określona w art. 91 ust. 1 tej ustawy prawna możliwość orzeczenia przez organ nadzoru o nieważności aktu prawa miejscowego. W myśl tego przepisu uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Termin do orzeczenia nieważności uchwały (zarządzenia) wynosi 30 dni od dnia doręczenia aktu w trybie przewidzianym w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 98 cyt. ustawy rozstrzygnięcie organu nadzoru dotyczące gminy mogą być zaskarżone do Sądu z powodu niezgodności z prawem. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie organu nadzoru dotyczące uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Według art. 169 ust. 1 Konstytucji "jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych". Powołana wyżej ustawa o samorządzie gminnym w art. 11 a stanowi, że organami gminy są: 1. rada gminy, 2. wójt (burmistrz, prezydent miasta). Przy tym w myśl ust. 3 tego artykułu ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta. Podział kompetencji między organem stanowiącym jakim jest rada gminy a organem wykonawczym jakim jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) wynika z przepisów ustawy o samorządzie gminy. Katalog spraw należących do wyłącznej właściwości rady gminy został określony w art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zakres działania rady gminy zawarty w pkt od 1 do 14 tego artykułu tworzy wyliczenie zamknięte. W art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g i lit. h, powołanym jako podstawa prawna zakwestionowanej uchwały Rady Miasta Opola z dnia 29 grudnia 2004 roku, ustawa o samorządzie gminnym postanowiła, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, a dotyczących między innymi: - lit. g – określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta, - lit. h – tworzenia likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Organ wykonawczy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. W myśl art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Wykonywania uprawnień wynikających z udziałów jakie gmina posiada w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością należy do sfery majątkowej. Należy do "spraw majątkowych gminy" o jakich mowa w cyt. wyżej art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym. Trzeba tez wskazać, że powołany przepis pod lit. g precyzuje, iż wyłączną właściwością rady gminy jest podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu a dotyczących zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji. Przy tym przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie definiują pojęcia sprawy majątkowej przekraczającej zakres zwykłego zarządu, ani nie statuują ramowych warunków uchwały dotyczącej wspomnianych zasad. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym sposobu zredagowania zasad postępowania o jakich nowa w ustawie o samorządzie gminnym przyjmuje się, że sformułowanie, iż do "wyłącznej właściwości rady gminy" należy między innymi "określanie zasad wnoszenia , cofania i zbywania udziałów i akcji" przez organ wykonawczy, wskazuje na celowość ustalenia zasad czyli norm postępowania, którymi organ wykonawczy winien się kierować (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2000 roku, sygn. akt III SA 431/00 opubl. lex nr 48010, wyrok z dnia 11 stycznia 2005 roku sygn. akt II SA/WR 2377/03 opubl. OSS 2005/2/45. Gdy mowa jest o zasadach należy mieć na względzie podstawowe reguły postępowania obowiązujące w określonej dziedzinie. Niezbędne jest zatem ich kategoryczne sformułowanie. Uchwalona przez Radę Miasta Opola uchwała z dnia 29 grudnia 2004 roku wymogom przewidzianym w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g nie odpowiada. Słusznie zwraca uwagę organ nadzoru, że jeśli jest mowa o zasadach to ma się na myśli akt, który nie może wyczerpać się w pojedynczym zastosowaniu. Taki akt musi odnosić się do bliżej nieokreślonej liczby przypadków. Ustawodawca w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym nie upoważnił rady gminy do udzielania każdorazowo zgody na wnoszenie, cofanie i zbywanie udziałów i akcji przez organ wykonawczy, nawet gdyby zasad nie ustalono. Dlatego zdaniem sądu słuszne jest stanowisko organu nadzoru, że podstawa prawna uchwały z 29 grudnia 2004 roku nie odpowiada zawartym w niej postanowieniom (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2002 roku, sygn. akt II SA/Wr 2716/00, opubl. OSS 2002/4/101. Słuszne jest stanowisko, że rada gminy może ustalić jedynie zasady wnoszenia do spółki z ograniczona odpowiedzialnością, której udziałowcem jest gmina aportów pod warunkiem, że tak ustalone zasady zachowają charakter generalny. Nawiązując do cytowanego na wstępie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba wskazać, że powołana ustawa wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy : istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie ma wprost znaczenie dla dopuszczalności podjęcia przez organ nadzoru rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa natomiast rodzaju naruszeń prawa, które można zaklasyfikować do istotnego naruszenia prawa. Skoro zakwestionowana rozstrzygnięciem organu nadzoru uchwała Rady Miasta Opola podjęta została z naruszeniem kompetencji ustawowych Prezydenta Miasta jako organu wykonawczego przez Radę Miasta jako organ stanowiący to takie naruszenie jest istotnym uchybieniem cytowanym wyżej przepisom ustawy o samorządzie gminnym. To w istocie bowiem Rada złożyła oświadczenie woli o wniesieniu aportu, zobowiązując Prezydenta do wykonania uchwały. To Rada, której kompetencje ustawowe ograniczają się do " określenia zasad" między innymi wnoszenia udziałów do spółek prawa handlowego podjęła w istocie decyzję o dokonaniu aportu określając jego przedmiot, cel i zobowiązując Prezydenta Miasta do jej wykonania. W myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ) w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, dlatego nie znajdując uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi w szczególności niezgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd orzekł jak w wyroku.