IV SA/Po 519/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus Sędziowie sędzia WSA Maciej Dybowski ( spr ) as.sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant sekretarz sądowy Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 września 2005 r. sprawy ze skargi G. S. L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu wynagradzania 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność § 1 ( pierwszego ) i § 2 ( drugiego ) uchwały nr [...] R. G.S. L. z dnia [...] lutego 2005 r., 2. w pozostałej części skargę oddala, 3. zasądza od Wojewody na rzecz R. G. S. L. kwotę 120 ( sto dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu części kosztów zastępstwa procesowego. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Makosz-Frymus /-/ M.Dybowski JF R. G. S. L. dnia [...]lutego 2005 r. na podstawie art. 30 ust. 6 i art. 54 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela ( j.t. Dz.U. 118/03/1112 ze zm. – dalej KN) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia regulaminu określającego wysokość stawek dodatków motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy, mieszkaniowego oraz szczegółowych warunków ich przyznawania, warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, wysokość i kryteria przyznawania nagród ze specjalnego funduszu nagród, na okres roku 2005 dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez G. S. L. – dalej Uchwała. Zgodnie z § 3 Uchwały (k.19), wchodziła ona w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 marca 2005 r. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] (k.18), działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( j.t. Dz.U. "13/96/74" ze zm.) orzekł nieważność Uchwały R.G. S. L. nr [...] Uzasadniając Wojewoda wyjaśnił, iż Uchwała w Załączniku wprowadza w życie przepisy będące prawem miejscowym, w związku z czym regulacja § 3 Uchwały, w przedmiocie wejścia jej w życie, jest sprzeczna z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. 62/00/718 ze zm. – dalej uoap), zgodnie z którymi w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy. Z art. 4 uoap wyraźnie wynika, iż akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane są w dzienniku urzędowym i wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia. Skoro Uchwała jest aktem prawa miejscowego, podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, tj. Dzienniku Urzędowym Województwa. Umieszczenie przepisów prawa miejscowego w załączniku do Uchwały jest niezgodne z § 29 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. 100/02/908 – dalej rozporządzenie). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. G. S. L. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając mu naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 uoap w zw. z art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym ( j.t. Dz.U. 142/01/1591 ze zm. – dalej usg) oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się w części zasadna. W skierowanej do Sądu skardze Wójt G. S. L. błędnie wywodził, iż Uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego są aktami normatywnymi, a zatem zawierającymi normy w zasadzie generalne i abstrakcyjne. Akty prawa miejscowego mogą być stanowione wyłącznie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (S. Wronkowska w: S. Wronkowska, M.Zieliński "Komentarz do zasad techniki prawodawczej" Wydawnictwo Sejmowe 2004, s. 274 uw. 1 i 2 lit. b). Zadania i kompetencje organu prowadzącego (szkołę) w odniesieniu do art. 30 ust. 6 KN wykonuje- odpowiednio- rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego ( art. 87 § 2 i art. 94 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.- Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319). Organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają je i są one obowiązujące na obszarze działania tych organów (A. Klawenek "Karta Nauczyciela-komentarz" Gdańsk 2005, s.125). Podobne stanowisko wielokrotnie wyrażano w orzecznictwie, zgodnie z którym każdy akt prawny, zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (czyli nie "konsumowane" poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości) wydany przez ustawowo wskazany organ administracji, staje się aktem normatywnym, należącym do kategorii aktów prawa miejscowego. Po krótkim okresie sporów co do prawnego charakteru regulaminów wydanych na podstawie art. 30 ust. 6 KN, utrwalił się w orzecznictwie pogląd, że taka uchwała rady gminy, jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP ( uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14.4.2003- sygn. K 34/02- OTK-A 4/03/30 cz. III pkt 5 zd. ostatnie; wyrok NSA z: 20.3.2001- sygn. II SA 109/01; 10.07.2001 r.- sygn. SA/Wr 2729/00- OSS 1/02/19; 1.03.2001 r. sygn. SA/Bk 1532/00 z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego i J.P. Tarno- OSP 11/02/138; uchwała 7 sędziów NSA z 24.9.2001- OPS 7/01- ONSA 1/02/8 z aprobującą glosą J. Homplewicza- OSP 2/02/33; wyrok SN z 14.10.2004 r. sygn. I PZP 7/04). Pogląd ów Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela. Stanowisko takie zaprezentował także Minister Edukacji Narodowej i Sportu w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie K 34/02 ( OTK-A 4/03/30- cz. I in fine uzasadnienia). Uchwała, której nieważność stwierdzono zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, zawiera normy generalne i abstrakcyjne. Fakt, że regulaminy wynagradzania nauczycieli są podejmowane na podstawie upoważnień ustawowych i w ich granicach pozwala na ich najogólniejszą kwalifikację jako aktów prawa miejscowego, w rozumieniu art. 94 Konstytucji. Owe regulaminy są stanowione przez podmioty nie będące pracodawcami zatrudnionych pracowników (zatem nie stanowią regulaminów wynagradzania w rozumieniu art. 77 [2] kp), dotyczą generalnie oznaczonych adresatów, usytuowanych poza strukturą organizacyjną organu stanowiącego, w celu wywołania określonych skutków prawnych, w abstrakcyjnie określonych zachowaniach, są zatem aktami prawa miejscowego. Niewątpliwie jako akt prawa miejscowego przedmiotowa Uchwała wymagała publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym ( art. 2 ust. 1, art. 13 pkt 2 uoap); zasadą jest, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia ( art. 4 ust. 1 in princ. uoap). Wobec braku postanowienia o wejściu w życiu Uchwały po upływie 14 dni od daty publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa (przy braku jakichkolwiek przesłanek dla innego określenia dnia wejścia w życie uchwały- art. 4 ust.1 in fine, ust. 2 i 3 uoap; R.Prażmo- Nowomiejska, E.Stobiecki "Prawo miejscowe w III RP" Radca Prawny 6/01/6), należało stwierdzić nieważność Uchwały w części (§ 3) regulującej jej wejście w życie. Ustawodawca przewidział możliwość orzekania o nieważności uchwały w całości lub w części ( art. 91 ust. 1 usg; Z. Kmieciak, M. Stahl "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego" Samorząd Terytorialny 1-2/01/101; wyrok NSA z 26.6.1996- I SA/ Wr 627/96- Wspólnota 21/97/26, akceptowany przez A. Agopszowicza w: "Ustawa o samorządzie gminnym- komentarz" CH BECK 1999 s.490 nb. 8 in fine). Skoro uzasadnienie aktu nadzoru zawiera argumenty wskazujące na nieważność w istocie jedynie § 3 Uchwały, przeto powinnością Wojewody in casu było orzeczenie o nieważności jedynie części uchwały- w zakresie §3- zgodnie z zasadą proporcjonalności ( Z. Kmieciak "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną" ST 6/94/15 i 19). Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeka o zgodności z prawem aktu nadzoru i ma możliwość uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru w całości, to- mając na uwadze zasadę sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego ( art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), zasadę praworządności ( art. 7 Konstytucji RP) i wzgląd na społeczne koszty wymiaru sprawiedliwości- możliwym było i należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jedynie w części stwierdzającej nieważność § 3 Uchwały (art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 153/02/1270 ze zm.- dalej upsa). Jeśli bowiem możliwe jest czynić więcej, tym bardziej możliwe jest czynić mniej ( orzec o uchyleniu rozstrzygnięcia nadzorczego w części). W pozostałej części (§ 1 i § 2 ) Uchwała nie naruszyła obowiązujących przepisów. Uchwała nie została zakwestionowana przez Wojewodę pod względem merytorycznym. Z dotychczasowej praktyki wynika, iż umieszczanie przepisów prawa miejscowego w załącznikach do uchwał ( w warstwie normatywnej- w całości bądź w części) stanowi powszechną praktykę, nie kwestionowaną w rozstrzygnięciach nadzorczych ( znane Sądowi z urzędu- przykładowo: załącznik nr 1 określający szczegółowe zasady i kryteria przyznawania dodatku motywacyjnego do uchwały załącznik do uchwały nr XIX/111/2004 Rady Gminy Połajewo- Dz.Urz. Woj.Wlkop. 10/05/241;załącznik do uchwały nr XXVI/176/04 Rady Miejskiej w Wyrzysku w sprawie uchwalenia Regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektóre inne składniki wynagrodzenia, przyznawania nagród oraz przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez Miasto i Gminę Wyrzysk- Dz.Urz. Woj.Wlkop. 13/05/315; załącznik do uchwały nr XXX/201/04 Rady Miasta Czarnków z 30.12.2004 w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach, przedszkolach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę Miasta Czarnków- Dz.Urz. Woj.Wlkop. 16/05/392; załącznik do uchwały nr XXII/113/2004 Rady Gminy w Szczytnikach z 29.12.2004 r. w sprawie ustalenia Regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz wysokość i warunki wypłacania innych składników wynagrodzenia wynikających ze stosunku pracy, szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a także wysokość nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego oraz szczegółowe zasady jego przyznawania i wypłacania- Dz.Urz. Woj.Wlkop. 22/05/551). Wojewoda uzupełniająco wskazując, że umieszczenie przepisów prawa miejscowego w załączniku do Uchwały jest niezgodne z § 29 w zw. z § 143 rozporządzenia, w istocie wskazał na nieistotne- w tej materii- naruszenie prawa ( art. 91 ust. 4 usg; G. Jyż w: "Samorząd gminny- komentarz" DW ABC 2005 s. 553). Jedynie na marginesie należy wskazać, że organ nadzoru omyłkowo w rozstrzygnięciu nadzorczym wskazał j.t. Dz.U. "z 1996 r. nr 13, poz. 74 ze zm.", miast właściwego "142/01/1591 ze zm.". W pozostałej części skargę należało oddalić ( art. 150 upsa). Wobec nie opublikowania Uchwały w Dzienniku Urzędowym, nie zachodziła potrzeba orzekania na podstawie art. 152 upsa. Wojewoda trafnie przyjął, że Uchwała jest aktem prawa miejscowego; jednocześnie Sąd uwzględnił skargę Gminy w części- zgodnie z zasadą proporcjonalności. Wobec powyższego należało uwzględnić żądanie Skarżącej zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego jedynie w połowie ( art. 206 upsa i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu- Dz.U. 163/02/1349 ze zm.). /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Makosz-Frymus /-/ M.Dybowski jf