III SA/Wa 1664/05

W dniu 19.04.2007 r. NSA Izba Gospodarcza w sprawie II GSK 77/07 uchyliła zaskarżony wyrok i uchyliła zaskarżoną decyzję W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA (del.) Dariusz Dudra, Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (spr.), Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2005 r. sprawy ze skargi H. M. Zakład [...] na decyzję Ministra Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty dofinansowania za okres sprawozdawczy obejmujący styczeń 2005r. oraz umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia miesięcznej informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych oddala skargę Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Minister Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] kwietnia 2005 r. o nr [...], którą organ I instancji odmówił stronie skarżącej wypłaty dofinansowania za okres sprawozdawczy obejmujący miesiąc styczeń 2005 r. oraz umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do złożenia miesięcznej informacji o wynagrodzeniach, zatrudnianiu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych za miesiąc styczeń 2005 r., z uwagi na brak poprawnie złożonych dokumentów w terminie przewidzianym ustawą z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.) – dalej powoływaną jako : u.r.o.n. Organ odwoławczy podzielił zaprezentowane w decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych stanowisko, iż terminy wskazane w art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 u.r.o.n. (tj. terminy do składania informacji o wynagrodzeniu, zatrudnieniu i stopniu niepełnosprawności pracowników oraz do złożenia wniosku o dofinansowanie) mają charakter materialnoprawny, a zatem uchybienie im wywołuje skutek prawny polegający na nienabyciu prawa lub obowiązku w ramach administracyjnego stosunku materialnoprawnego. Podniósł, iż stosowną informację za miesiąc styczeń 2005 r. strona złożyła zarówno z uchybieniem terminu jak i formy, co z uwagi na ich charakter – skutkować musiało odmową wypłaty wynagrodzenia za wskazany okres, bez względu na przyczyny jego uchybienia. Odnosząc się do wniosku strony o przywrócenie terminu do złożenia informacji i wniosku o wypłatę dofinansowania Minister Polityki Społecznej potwierdził brak możliwości zastosowania w tej sprawie art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej : Kpa. Za prawidłowe uznał rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie złożonego wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie przepisów art. 26c ust. 1 u.r.o.n. oraz przepisu art. 115 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. W uzasadnieniu skargi podniosła, że nie kwestionowała wskazanego w decyzji organu I instancji obowiązku złożenia informacji ani ustawowego terminu do dokonania tej czynności. Jednakże z uwagi na nadzwyczajne okoliczności, które miały miejsce w przedmiotowej sprawie, noszące znamiona siły wyższej (w siedzibie firmy w dniu 20 lutego 2005 r. podłożono ładunki wybuchowe, które następnie eksplodowały, co skutkowało zabezpieczeniem miejsca zdarzenia przez policję i wprowadzeniem zakazu zbliżania się do budynku), w ocenie skarżącej zaszły przesłanki do zawieszenia biegu terminu zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Dla ustalenia zaś upływu terminu w rozpoznawanej sprawie - zdaniem strony - ma zastosowanie przepis art. 155 Kodeksu cywilnego. Strona wskazała, iż z uwagi na to, iż 20 lutego 2005 r. przypadał na dzień ustawowo wolny od pracy (niedziela), termin do złożenia informacji upływał w dniu następnym – tj. 21 lutego 2005 r., w tym zaś dniu – za pośrednictwem poczty - strona zawiadomiła PFRON o nadzwyczajnych okolicznościach, prosząc jednocześnie o przesunięcie terminu do złożenia sprawozdań. Strona podniosła, iż po ustaniu przyczyn zewnętrznych dopełniła obowiązku i przesłała sprawozdanie oraz wniosek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej powoływanej jako : u.p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 u.p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 133 § 1 u.p.p.s.a. wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, co oznacza, że orzeczenie zapada wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 196). Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Stan sprawy jest bezsporny - organa administracyjne stwierdziły uchybienie zarówno formy, jak i terminu złożenia informacji za styczeń 2005 r., zaś strona tych ustaleń faktycznych nie podważyła. Zgodnie z art. 26a ust. 1 u.r.o.n. pracodawcy zatrudniającemu osoby niepełnosprawne, które nie osiągnęły wieku emerytalnego i zostały ujęte w ewidencji prowadzonej przez Fundusz, przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, wypłacane raz na dwa miesiące. Warunkiem wypłaty dofinansowania jest złożenie przez pracodawcę miesięcznych informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych oraz wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dwa miesiące, w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego wniosek dotyczy (art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 u.r.o.n.). Zgodnie z art. 26 c ust. 1a u.r.o.n. – informacje i wniosek pracodawca przekazuje w formie dokumentu elektronicznego przez teletransmisję danych oraz pobiera drogą elektroniczną potwierdzenie wysłanej informacji lub wniosku. Przepis art. 26 ust. 2 ustawy dopuszcza możliwość składania informacji w formie dokumentu pisemnego tylko w przypadku zatrudniania przez pracodawcę nie więcej niż 5 pracowników. Sąd zważył, iż istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie, czy terminy określone w 26c ust. 1 pkt 1 i 2 u.r.o.n. są terminami prawa materialnego, czy też terminami procesowymi. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy (zob. orzeczenie z dnia 5 listopada 1976 r., OSN 1977, poz. 186), przy rozstrzyganiu tego typu wątpliwości należy brać pod uwagę nie tyle sformułowanie ustawy, ile głównie skutek upływu terminu. Jeżeli skutek ten polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub na niemożności jego realizacji, termin ma charakter prawnomaterialny. Terminem prawa materialnego jest więc termin, który ogranicza w czasie dochodzenie przed powołanym do tego organem lub inną jednostką i realizację praw podmiotowych, a jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie prawa (zob. System prawa cywilnego, t. I, część ogólna, 1985, str. 843). Z reguły data końcowa terminu zawitego prawa materialnego jest oznaczona przez podanie czasu trwania danego terminu. Takie określenie zawiera art. 26c ust. 1 omawianej ustawy przewidując konkretny termin na złożenie przez pracodawcę stosownych informacji oraz wniosku. Od jego zachowania zależy zaś niewątpliwie nabycie uprawnienia dla uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń niepełnosprawnych pracowników. Niezłożenie w ustawowym terminie wniosku skutkuje wygaśnięciem prawa do dofinansowania. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organów administracyjnych odnośnie materialnoprawnego charakteru terminów wskazanych w art. 26c u.r.o.n. W tym zakresie należy wskazać, iż rozpoznawana sprawa nie należy do spraw o charakterze precedensowym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypowiadano już poglądy i dokonywano interpretacji przepisów prawa w sprawach, których problematyka jest zbliżona do sprawy będącej przedmiotem rozpoznania. Podobne stanowisko w kwestii terminów z art. 26c u.r.o.n. zajęły składy orzekające Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w orzeczeniach z dnia 6 września 2005r., sygn. akt III SA/Wa 1288/05 (niepubl.) oraz z dnia 16 września 2005r., sygn. akt III SA/Wa 1828/05 (niepubl.). Aczkolwiek w obu ww. sprawach Sąd przychylił się do stanowiska strony skarżącej i uchylił zaskarżone decyzje Ministra Polityki Społecznej (m.in. z uwagi na naruszenie zasad postępowania administracyjnego, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia), to jednak jednoznacznie stwierdził, że wskazane w art. 26c u.r.o.n. terminy składania miesięcznych informacji (INF-D) oraz wniosków o wypłatę miesięcznego dofinansowania (Wn-D) mają charakter materialnoprawny i nie podlegają przywróceniu. Na marginesie należy przypomnieć, iż aczkolwiek charakter terminów zawitych mają również terminy procesowe w tym sensie, że ich bezskuteczny upływ pozbawia stronę możliwości skutecznego dokonania określonej czynności procesowej, istnieje jednak generalna możliwość ich przywrócenia. W orzecznictwie i doktrynie nie budzi jednak wątpliwości, iż terminów prawa materialnego nie można przywrócić (por. uchwała NSA z dnia 14 października 1996r., OPK 19/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 56, w której Sąd przyjął, iż złożenie po terminie wniosku o charakterze materialnoprawnym stanowi okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej). Przywrócenie terminu prawa materialnego jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. W rozpoznawanej sprawie takich przepisów brak, a zatem należało uznać za zasadne stanowisko organów odmawiające zastosowania w sprawie art. 58 § 1 Kpa. Na marginesie tych rozważań można wskazać, iż prawodawca przewidział możliwość przywracania niektórych terminów związanych z realizacją prawa do dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (zob. obowiązujące od 1 czerwca 2005r. przepisy § 3 ust. 2a i § 4 ust. 2a . rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, Dz. U. Nr 232, poz. 2330 ze zm.); przypadki te nie miały jednak zastosowania w sprawie będącej przedmiotem skargi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 115 Kodeksu cywilnego Sąd stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że na dzień 21 lutego 2005 r. datowany jest jedynie złożony przez stronę wniosek o "przesunięcie terminu do złożenia dokumentów INF D-P za miesiąc styczeń 2005", zakwalifikowany przez organy jako wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności o których mowa powyżej. Tą okoliczność potwierdza sama strona zarówno we wniesionej do Sądu skardze, jak i w uzasadnieniu odwołania z dnia 25 kwietnia 2005 r. od decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, podnosząc, iż "(...) mimo braku dostępu do dokumentacji i urządzeń firmy w dniu 21 lutego 2005r. pracodawca powiadomił PFRON o tych nadzwyczajnych okolicznościach i o zakazach wprowadzonych przez władze policyjne, prosząc jednocześnie o przesunięcie terminu do złożenia sprawozdania" (podkr. Sądu). W tej sytuacji rozważania dotyczące formy złożonych przez stronę danych należy uznać za niemające znaczenia dla sprawy – skoro bowiem z akt sprawy wynika, że strona nie dotrzymała materialnoprawnego terminu do złożenia miesięcznej informacji o wynagrodzeniu, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych za właściwy okres, a przez to nie dopełniła wymogów formalnoprawnych, to powyższe uchybienie skutkować musiało odmową wypłaty wynagrodzenia za wskazany okres. Nie można też zgodzić się ze skarżącą, iż w przedmiotowej sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie bowiem z art. 66 u.r.o.n. – w sprawach nienormowanych przepisami tej ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks Cywilny oraz Kodeks Pracy. Należy też wskazać, że instytucja zawieszenia o której mowa w uzasadnieniu skargi nie może znaleźć zastosowania w sprawie, zgodnie bowiem z przepisami Kodeksu cywilnego ma ona zastosowanie do biegu przedawnienia roszczeń (art. 121 Kodeksu cywilnego). Sąd stwierdził ponadto, iż organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie powołał się na brzmienie przepisu art. 26c ust. 1 pkt 1 i 2 u.r.o.n. w jego wersji obowiązującej przed dniem 1 maja 2004 r. Organ również błędnie wskazał, iż informacja za miesiąc styczeń 2005 r. złożona została przez stronę w dniu 21 lutego 2005 r., lecz bez wymaganej formy. Powyższa okoliczność nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, z których wynika – jak już ustalił Sąd - iż w dniu 21 lutego 2005 r. skarżąca złożyła jedynie wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności o której mowa powyżej. Odnosząc się do ww. uchybień Sąd stwierdził jednakże, że nie miały one wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny i prawny, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.