I OSK 261/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Barbara Adamiak Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) Anna Lech Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Otwock od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 2132/04 w sprawie ze skargi Gminy Otwock na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 listopada 2004 r. nr 816/04 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 2132/04 oddalił skargę Gminy Otwock na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 listopada 2004 r. nr 816/04 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na ustalenia organów, z których wynikało, że Starosta Otwocki decyzją nr 33/04 z dnia 23 sierpnia 2004 r. ustalił odszkodowanie w wysokości 3 750 zł za działkę ewidencyjną nr 91/1, położoną w Otwocku, w obrębie 20 o powierzchni 60 m2, zajętą pod drogę publiczną - ulicę Łukasińskiego na rzecz Krystyny Marty Krauze i Zenona Szerepka. Do zapłaty odszkodowania organ zobowiązał Gminę Otwock. Od decyzji tej odwołał się Prezydent Miasta Otwocka kwestionując zasadność zobowiązania Gminy do zapłaty odszkodowania gdyż droga, pod którą została zajęta nieruchomość, stanowiła drogę lokalną miejską. Utrzymując w mocy tę decyzję Wojewoda Mazowiecki powołał się na przepis art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą - Przepisy wprowadzające..., w myśl którego odszkodowanie za przejęty grunt wypłaca gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi a Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych kategorii dróg. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 20 września 2002 r. (sygn. akt II SA/Łd 2226/01), w którym wyrażono pogląd, że przepis art. 73 ust. 1 i 2 ustawy - Przepisy wprowadzające... nakłada na wszystkie gminy władające nieruchomościami niestanowiącymi ich własności, zajętymi pod gminne drogi publiczne w dniu 31 grudnia 1998 r., w tym drogi lokalne miejskie, obowiązek wypłaty odszkodowania. W wyroku tym podniesiono również, iż wskazanie w art. 73 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, że gmina wypłaca odszkodowanie w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, należy rozumieć jako wskazanie obowiązku odnoszonego do zbiorczej kategorii dróg gminnych: gminnych i lokalnych miejskich. Drogi lokalne miejskie, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były we władaniu gmin (będących jednolitą kategorią ustrojową) stanowiły w istocie bowiem podgrupę dróg gminnych, wyróżnioną jedynie ze względu na zaszłości historyczne. Wojewoda Mazowiecki decyzją nr 63/DG/04 z dnia 20 kwietnia 2004 r. stwierdził nabycie przez Gminę Otwock z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ulicę Łukasińskiego. Zobowiązanie Gminy Otwock do wypłaty odszkodowania nie powinno budzić żadnych wątpliwości. W skardze na powyższą decyzję Prezydent Miasta Otwocka zarzucił naruszenie art. 73 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające... przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji obciążenie obowiązkiem wypłaty odszkodowania niewłaściwego podmiotu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że podniesione zarzuty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Sąd podzielił w całości pogląd zawarty w cytowanym przez organ wyroku NSA, że art. 73 ust. 1 i 2 ustawy - Przepisy wprowadzające... nakłada na wszystkie gminy, władające nieruchomościami niestanowiącymi ich własności, zajętymi pod gminne drogi publiczne w dniu 31 grudnia 1998 r. - w tym drogi lokalne miejskie - obowiązek wypłaty odszkodowania. Tego rodzaju wykładnia powołanego wyżej przepisu ma swoje uzasadnienie przede wszystkim w fakcie, że ze zmianą ustrojową (wejście w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.) nie zostały jednocześnie dokonane zmiany w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.). Sytuację tę uwzględnił dopiero przepis art. 103 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające..., który spowodował zastąpienie kategorii obejmującej drogi gminne i lokalne miejskie zbiorczą kategorią dróg gminnych. W ten sposób wyróżnione zostały kategorie dróg, które są przypisane właściwym jednostkom samorządu terytorialnego, tj. województwom, powiatom i gminom. Twierdzenie, iż drogi lokalne miejskie stanowiły odrębną kategorię dróg od dróg gminnych, nie może być uznane za prawidłowe w sytuacji, gdy podstawową jednostką samorządu terytorialnego była (i nadal jest) gmina. Ponadto za przekonywujący o prawidłowości powyższej wykładni przepisu art. 73 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające... Sąd uznał argument, że przyjęcie zasady prezentowanej przez skarżącą doprowadziłoby do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji poszczególnych gmin. Część z nich byłaby zobowiązana do wypłaty odszkodowania za grunty zajęte pod drogi (określone dawniej jako gminne), część gmin (miejskich) byłaby zwolniona z tego obowiązku, ponieważ grunty zajęte przez te gminy pod drogi były dawniej określone jako miejskie. W tych warunkach Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ustawą P.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Otwocka, prawidłowo reprezentowany i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.) o treści obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r., polegające na uznaniu, iż drogami gminnymi w dniu 31 grudnia 1998 r. były także drogi lokalne miejskie, co ma wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podnosi, iż z powołanych przepisów wynika, że pojęcie dróg gminnych na potrzeby art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zostało w tej ustawie precyzyjnie i jednoznacznie zdefiniowane, jako drogi publiczne o kategorii wyłącznie gminnej. W zaskarżonym wyroku Sąd odrzucił wykładnię językową art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy rozszerzającej jego zakres także na drogi lokalne miejskie, które w świetle art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych (o treści obowiązującej 31 grudnia 1998 r.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. stanowiły ustawowo odrębną kategorię dróg publicznych od dróg gminnych. Wykładnia taka stanowi naruszenie prawa materialnego. Wykładnia językowa może być odrzucona tylko wtedy, gdy nie jest wystarczająca do ustalenia normatywnej treści przepisu, a więc gdy po jej zastosowaniu nadal nie jest wiadome jakie treści z danego przepisu wynikają. Odrzucając tę wykładnię Sąd uznał, że prowadzi ona do zwolnienia gmin będących miastami z obowiązku płacenia odszkodowania gdy gminy niemiejskie zobowiązane będą do wypłacania. Zdaniem strony z konstytucyjnej zasady trójpodziału władz wynika, że do sądu administracyjnego należy jedynie władza sądownicza. Sąd administracyjny nie jest uprawniony w procesie oceny legalności działania administracji ustalać treść przepisów prawa sprzecznych z ich literalną treścią, a więc nadawać im innego kształtu normatywnego, co jest zastrzeżone dla władzy ustawodawczej. Sąd nie może bowiem, pod pozorem dokonywania wykładni przepisu prawa, ustalać w istocie treści normy prawnej o odmiennych skutkach prawnych, zwiększających obciążenia finansowe gmin, od tych, które wynikają jednoznacznie z treści art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jednoznacznie wskazano, iż gmina płaci odszkodowanie za drogi będące w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a nie drogami gminnymi kiedykolwiek. Z niczego przy tym nie wynika, aby drogi gminne, jako wyodrębniona ustawowo kategoria dróg publicznych, do dnia 31 grudnia 1998 r. istniały tylko w gminach wiejskich, a w gminach miejskich (jak to przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku) miałyby mieć jedynie drogi lokalne miejskie. W tym względzie Sąd dokonał w zaskarżonym wyroku samodzielnych ustaleń, niepopartych jakimikolwiek dowodami. Praktyka wskazuje przy tym, iż ustawowa kategoria dróg gminnych, jako dróg publicznych, istniała do dnia 31 grudnia 1998 r. nie tylko w gminach wiejskich, ale także w gminach miejskich (w miastach), co w oczywisty sposób podważa uzasadnienie Sądu rozszerzenia zakresu stosowania art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. na drogi lokalne miejskie. W zaskarżonym wyroku Sąd posługuje się przy tym pojęciem drogi publicznej gminnej na określenie tym mianem zarówno dróg gminnych, jak i dróg lokalnych miejskich, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były jednak ustawowo rozdzielone w dwie odrębne kategorie dróg publicznych (por. art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - o treści obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r. - Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.). Stwarza to wrażenie jakoby drogi lokalne miejskie i drogi gminne były tym samym, co stoi w oczywistej sprzeczności z powołanym art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, o treści obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r., a tym samym stanowi naruszenie tego przepisu. W oczywistej sprzeczności z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. pozostaje także pogląd Sądu (powołany za wyrokiem NSA z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt SA/Łd 2226/01), w myśl którego Skarb Państwa zobowiązany jest do wypłaty odszkodowania za drogi niebędące w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi (gminnymi i lokalnymi miejskimi). O ile według art. 73 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. na Skarbie Państwa ciąży obowiązek wypłaty odszkodowania za pozostałe drogi, to według literalnej treści powołanego art. 73 ust. 2 Skarb Państwa płaci odszkodowanie za inne drogi publiczne, niż drogi, które były drogami gminnymi w dniu 31 grudnia 1998 r., co w kontekście powołanego art. 103 ust. 2 oznacza, że Skarb Państwa płaci odszkodowanie za wszystkie pozostałe drogi publiczne, z wyjątkiem dróg gminnych z dnia 31 grudnia 1998 r. Zgodnie zaś z powołanym art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. drogi lokalne miejskie, jako wyodrębniona ustawowo dotychczas kategoria dróg publicznych, stały się drogami gminnymi dopiero w dniu 1 stycznia 1999 r., co dla art. 73 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy skutkuje uznaniem, iż przepis ten dotyczy tylko dróg gminnych, nie obejmując dróg lokalnych miejskich. Nieskutecznie Sąd wiąże w zaskarżonym wyroku swój pogląd także z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. określającym termin ubiegania się o odszkodowanie, tj. po dniu 1 stycznia 2001 r., jako po dniu uporządkowania nomenklatury wszystkich dróg publicznych, jakimi władały gminy oraz Skarb Państwa, powiaty i województwa. O ile bowiem w powołanym art. 73 ust. 4 wskazano na dopuszczalność wnioskowania przez byłych właścicieli o odszkodowanie od dnia 1 stycznia 2001 r., to jednak ma to jedynie znaczenie procesowe w ustaleniu właściwości organu do orzekania o odszkodowaniu. O odszkodowanie za skutki wywołane art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. można było bowiem występować już od dnia 1 stycznia 1999 r., tyle tylko, iż organem właściwym do rozpatrzenia sprawy odszkodowania pozostawał sąd cywilny, co potwierdził także Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 22 maja 2002 r. sygn. akt I CKN 636/00. Natomiast treść art. 73 ust. 4 wskazywała jedynie (i nadal wskazuje), że od dnia 1 stycznia 2001 r. organem właściwym do orzekania o odszkodowaniu stał się organ administracji. Treść art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., w kontekście porządkowania nomenklatury dróg pozostających we władaniu gmin jako dróg jedynie gminnych i terminu ubiegania się o odszkodowanie nie ma zatem żadnego znaczenia dla wykładni art. 73 ust. 2. Drogi gminne już od dnia 1 stycznia 1999 r. obejmowały dotychczasowe drogi gminne i drogi lokalne miejskie, ale dla art. 73 ust. 2 pkt 1 pozostaje to bez znaczenia. Sąd wskazał w zaskarżonym wyroku, iż za zmianą ustroju samorządu terytorialnego, dokonaną w 1990 r. nie poszły zmiany w ustawie o drogach publicznych, i dopiero uporządkowano tę sytuację w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r., zastępując kategorię dróg gminnych i lokalnych miejskich zbiorczą kategorią dróg gminnych. Sąd nie wyprowadził jednak z przedstawionej okoliczności oczywistego wniosku, iż właśnie ze względu na ujednolicenie kategorii dróg gminnych dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. (por. art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r.), w art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ustawodawca literalnie wskazał na obowiązek płacenia przez gminy odszkodowania tylko za te drogi, które były drogami gminnymi w dniu 31 grudnia 1998 r., a nie w dniu 1 stycznia 1999 r. Brak jest zatem podstaw prawnych do kwestionowania istnienia związku normatywnego pomiędzy art. 103 ust. 2 a wskazaną datą 31 grudnia 1998 r. w art. 73 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Sąd, przyjmując w zaskarżonym wyroku, iż art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. obejmuje drogi gminne oraz drogi lokalne miejskie, neguje tym samym istnienie normatywnego związku między art. 103 ust. 2, art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., tym samym naruszył te przepisy, które to naruszenie ma wpływ na wynik rozstrzygnięcia przyjęty w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, gdyż przedstawiona zaskarżonym wyroku wykładnia przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie jest prawidłowa. W myśl art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) zwaną dalej ustawą z 13 października 1998 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich właściwości, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Do wypłaty odszkodowania ustawodawca zobowiązał gminy - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi a Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg (art. 73 ust. 2). Przedstawiona w skardze kasacyjnej wykładnia, prowadząca do przyjęcia stanowiska, iż obowiązek wypłaty przez gminę odszkodowania, przewidziany w art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z 13 października1998 r. odnosi się tylko do dróg gminnych, zaliczonych do tej kategorii w dniu 31 grudnia 1998 r., a więc nie dotyczy dróg lokalnych miejskich, oparta na wykładni językowej jest błędna i przyjęcie jej prowadziłoby do wniosków sprzecznych z celami ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie w tym przypadku wykładni językowej jest niewystarczające i trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uzupełnił ją o wnioski wynikające z wykładni systemowej i funkcjonalnej. Nie sposób wyjaśnić treści przepisu art. 73 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z 13 października 1998 r. w powiązaniu tylko z uregulowaniami z ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. Ustawa ta w art. 2 ust. 1 określała kategorie dróg publicznych wymieniając drogi krajowe, wojewódzkie, gminne oraz lokalne i drogi zakładowe. Podział ten obowiązujący na gruncie poprzedniego stanu prawnego, określającego kategorie dróg w powiązaniu ze strukturą terenowych organów administracji państwowej został w art. 103 ustawy z 13 października 1998 r. zmodyfikowany i dostosowany do zmian wprowadzonych w wyniku reformy administracji publicznej, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. Jednakże już reforma przeprowadzona w 1990 r. wprowadziła jednostki samorządu terytorialnego, które stanowiły gminy w tym także gminy miejskie. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny z art. 103 ust. 2 omawianej ustawy wyciąga wniosek, iż miał on charakter porządkujący, a objęcie dotychczasowych dróg gminnych i lokalnych miejskich jedną kategorią dróg gminnych wiązało się także z obowiązkiem wypłaty odszkodowania przez jednostkę samorządową za grunty zajęte pod drogi lokalne miejskie, stanowiące równorzędną z drogami gminnymi kategorię dróg, różniącą się tylko tym, iż władały nimi gminy o statusie miasta. Jeśli więc jednostka samorządu terytorialnego (gmina miejska) istniała w dniu 31 grudnia 1998 r., zaś na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. stała się z mocy prawa właścicielem gruntu zajętego pod drogę lokalną to racjonalnym jest nałożenie na tę właśnie gminę obowiązku wypłaty odszkodowania, zwłaszcza że od dnia 1 stycznia 1999 r. przestała istnieć kategoria dróg lokalnych miejskich, gdyż te stały się drogami gminnymi. Odmienne traktowanie gmin miejskich, z obciążeniem Skarbu Państwa obowiązkiem wypłaty odszkodowania, pozostawałoby w sprzeczności z art. 73 ust. 2 pkt 2 ustawy (nakładającym na Skarb Państwa obowiązek wypłaty odszkodowania za drogi pozostałe o kategorii ponadgminnej), a nadto naruszałoby konstytucyjną zasadę równości stwarzając sytuację uprzywilejowaną dla gmin miejskich, za które - pomimo uwłaszczenia ich - wypłacałby odszkodowanie Skarb Państwa, nie będąc do tego zobowiązanym na podstawie ustawy. Literalna wykładnia, za którą opowiada się skarga kasacyjna byłaby nie do pogodzenia nie tylko z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, lecz także z przepisem art. 2 ustawy zasadniczej, stanowiącym, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Jeśli więc beneficjentem na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające... została Gmina Otwock, posiadająca status jednostki samorządu terytorialnego jeszcze przed dniem 1 stycznia 1999 r. (a to w wyniku reformy przeprowadzonej w 1990 r.) to za nieusprawiedliwione należało uznać obciążenie obowiązkiem odszkodowania Skarbu Państwa, mimo iż ten właśnie w wyniku reformy przeprowadzonej w 1998 r. utracił władanie gruntami. Z powyższych względów uznając zarzut skargi kasacyjnej i polemikę z uzasadnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za chybione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.