I OSK 1023/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Leszek Włoskiewicz Sędziowie NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 354/05 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę kasacyjną Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 354/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...], utrzymujące w mocy własne postanowienie, z dnia [...], nr [...], o odmowie podjęcia postępowania odwoławczego w sprawie o odszkodowanie. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie w wysokości 3848 zł, na rzecz J. W., za szkody wyrządzone na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 57/16, położonej w [...], gmina [...] oraz odmówił ustalenia odszkodowania za utratę wartości nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 11, położonej w [...], gmina [...], stanowiącej własność J. W.. Od decyzji tej J. W. wniósł odwołanie do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia odwołania J. W., do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...], w postępowaniu wznowieniowym, sprawy dotyczącej zezwolenia na przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania gazu przez przedmiotowe nieruchomości. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...], nr [...]. W dniu 24 sierpnia 2004 r. do Ministra Infrastruktury wpłynął wniosek J. W., wysłany za pośrednictwem poczty w dniu 23 sierpnia 2004 r. o podjęcie zawieszonego postępowania. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Minister Infrastruktury odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Uznał, że nie ustała przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania. Stanowisko to powtórzył w postanowieniu z dnia [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. W. zarzucił, że w myśl obecnie obowiązujących przepisów, Minister Infrastruktury nie jest organem właściwym. Obowiązany jest zatem uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] i przekazać sprawę do organu właściwego, a więc do Starosty Powiatowego w [...]. Zdaniem skarżącego, tylko Starosta ma uprawnienia do orzekania, czy istnieją jakiekolwiek przyczyny do zawieszenia postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za szkody spowodowane budową gazociągu. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi. Przypomniał, że postępowanie o odszkodowanie zawieszono do czasu rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym sprawy dotyczącej zezwolenia na przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania gazu przez sporne nieruchomości. W ocenie organu, w skardze nie wskazano żadnych nowych okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że postępowanie o ustalenie odszkodowania może być podjęte po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego postępowanie wznowieniowe dotyczące zezwolenia na przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania gazu przez nieruchomości. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Nie ustała przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania. Prawidłowo zatem Minister Infrastruktury odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Odnosząc się do zarzutu skargi Minister wskazał, że stosownie do przepisu art. 96 ustawy kompetencyjnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz.872), odwołania od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez terenowe organy administracji rządowej stopnia wojewódzkiego przed dniem 1 stycznia 1999 r. w sprawach przechodzących do właściwości powiatów rozpatrują właściwi ministrowie lub kierownicy centralnych organów administracji rządowej. Skargę kasacyjną wniósł J. W. Zaskarżył wyrok w całości i wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku oraz uchylenie postanowień Ministra Infrastruktury ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skargę kasacyjną oparł na naruszeniu prawa materialnego, polegającym na: a) niezastosowaniu art. 45 ust.1 Konstytucji RP, albowiem oddalenie skargi prowadzi do ograniczenia konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy "bez nieuzasadnionej zwłoki" i do przewlekłości postępowania, co w konsekwencji zwiększa rozmiar poniesionej przez skarżącego szkody, b) niezastosowaniu art. 21 w związku z art. 64 ust.2 i 3 Konstytucji RP i pominięciu okoliczności, iż poprzez utrzymanie w mocy postanowienia odmawiającego podjęcie zawieszonego postępowania - wydanego z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - uniemożliwia skarżącemu uzyskanie "słusznego" odszkodowania za wywłaszczone mienie, należnego mu na mocy art. 21 ust.2 oraz przepisów art. 129 i art. 128 ust.4 w związku z art. 124 ust.4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz.741 ze zm.), c) naruszeniu art. 6 ust.1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i pominięciu tych okoliczności, iż poprzez błędne przyjęcie przez organy administracji publicznej istnienia podstawy do zawieszenia postępowania i usankcjonowanie tego stanu faktycznego przez wadliwe orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, doszło do ograniczenia prawa skarżącego do sprawiedliwego rozpatrzenia jego sprawy w "rozsądnym terminie" i naruszenia zagwarantowanego w art. Protokołu nr 1 do Konwencji prawa do spokojnego korzystania z mienia. Nadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, polegające na: a) naruszeniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., polegającym na błędnym przyjęciu przez organ orzekający, iż istnieje zagadnienie wstępne, które miałoby istotny wpływ na wynik postępowania i zawieszeniu w związku z tym postępowania odwoławczego w sprawie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości skarżącego, b) naruszeniu prawa procesowego polegającym na obrazie art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał orzeczenie sprzeczne z prawem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik S. S.A. w [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Według uczestnika, Sąd pierwszej instancji oceniał postanowienia Ministra Infrastruktury, a nie postępowanie wznowieniowe prowadzone przez Wojewodę Lubuskiego. Z tego powodu bezzasadne są zarzuty oparte na naruszeniu przepisów Konstytucji RP oraz Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Odnośnie zarzutu proceduralnego uczestnik podniósł błędne przywołanie w podstawie skargi kasacyjnej naruszonego przepisu postępowania administracyjnego, tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., skoro Sąd tych przepisów nie stosował. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone. Nie jest usprawiedliwiona podstawa skargi kasacyjnej w postaci naruszenia przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz.294). Sąd pierwszej instancji kontrolował legalność postanowień odmawiających podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. W ramach tej kontroli oceniał zgodność tych aktów administracyjnych z normami procedury administracyjnej, w szczególności z art. 97 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrola ta została przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji bez nieuzasadnionej zwłoki. Zarzuty skarżącego zawarte w omawianej podstawie skierowane są przeciwko przewlekłości postępowania administracyjnego, którą według skarżącego Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, zaakceptował. Niezależnie od zasadności tych zarzutów stwierdzić przyjdzie, że nie mogą one odnosić się do Sądu pierwszej instancji, który zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygał w granicach sprawy, tj. co do legalności postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania. Zauważyć zaś trzeba, że ewentualna przewlekłość administracyjnego postępowania odwoławczego w sprawie o odszkodowanie, czy też administracyjnego postępowania wznowieniowego w sprawie o zezwolenie na przeprowadzenie przez nieruchomość przewodów służących do przesyłania gazu, może być przedmiotem odrębnej skargi, tj. skargi na bezczynność, którą przewiduje art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Wadliwość pierwszej podstawy proceduralnej skargi kasacyjnej polega na tym, że w tej podstawie powołano wyłącznie przepis procesowy administracyjny, tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd pierwszej instancji nie stosuje procedury administracyjnej. Nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej. Zarzuty podnoszone w podstawach kasacji muszą być skierowane przeciwko wyrokowi Sądu, a nie przeciwko decyzji administracyjnej. Zarzut naruszenia przepisów postępowania musi więc wskazywać przepis postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania administracyjnego (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1588/04, niepublikowanego; Zbigniew Kmieciak, glosa do wyroku NSA, z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, Państwo i Prawo 2006/10/124; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 960/05, niepublikowany). Wadliwie skonstruowana została także druga podstawa kasacyjna odnosząca się do naruszeń procesowych. Zarzucono w niej naruszenie art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Skarżący nie wskazał jednak konkretnego przepisu oznaczonego literami od a) do c) z punktu 1 artykułu 145 § 1 P.p.s.a. Koniecznym zaś warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu, litery) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 146732). Nadto, nie jest wystarczające do podważenia wyroku powołanie wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., przepisy te nie mogą bowiem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Błąd w postaci uwzględnienia skargi sąd popełnia w fazie wcześniejszej, tj. w fazie kontroli poprzedzającej wydanie orzeczenia. Błędne orzeczenie jest następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. Należy zatem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powiązać przepis prawa materialnego, w przypadku litery b przepisy prawa określające podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, a w przypadku litery c inne przepisy postępowania (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt II FSK 477/05, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 201537). To samo odnosi się do przywołania w podstawie skargi kasacyjnej art. 135 P.p.s.a. Niezależnie od tego zauważyć trzeba, omawiając zgłoszoną podstawę proceduralną, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, a więc zastosował art. 151 P.p.s.a. Przypomnieć zatem należy, iż przepis art. 135 P.p.s.a. ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi (patrz: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2006, s. 303). Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyłącza możliwość merytorycznego ustosunkowania się Naczelnego Sądu Administracyjnego do tych zagadnień związanych z orzeczeniem sądu pierwszej instancji, które nie zostały w skardze kasacyjnej wyartykułowane zgodnie z wymogami art. 174 P.p.s.a. Zaznaczyć tylko warto, iż wadliwość powołanej podstawy nie powoduje odrzucenia skargi kasacyjnej, tak jak niepowołanie podstawy skargi w ogóle. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.