II SAB/Kr 55/05

Sygn. akt IISAB/ Kr 55/ 05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Grażyna Firek AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Prokuratora Apelacyjnego w K. I. oddala skargę w części dotyczącej informacji o udzielonych przez Prokuratora Apelacyjnego w K. w latach 2004-2005 upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych, II. Zobowiązuje Prokuratora Apelacyjnego w K. do załatwienia w terminie 14 dni wniosku P.B. z daty wpływu 8 czerwiec 2005r. o udostępnienie informacji publicznej w pozostałym zakresie, III. zasądza od Prokuratora Apelacyjnego w K. na rzecz skarżącego P.B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SAB/Kr 55/05 Uzasadnienie Wnioskiem z dnia 7 czerwca 2005 r. /data wpływu 8 czerwca 2005 r./ P.B., na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Prokuratora Apelacyjnego w K. o podanie imion i nazwisk osób upoważnionych w Prokuraturze Apelacyjnej do wydawania decyzji administracyjnych lub które takie upoważnienie miały w jakimkolwiek okresie lat 2004-2005. Zwrócił się też o podanie czasu obowiązywania upoważnienia i jego zakresu. W dniu 4 lipca 2005 r. P.B., działając w trybie art. 37 § 1 kpa, skierował do Prokuratora Krajowego zażalenie na bezczynność Prokuratora Apelacyjnego w załatwieniu opisanego wniosku. W udzielonej P.B. w dniu 26 lipca 2005 r. pisemnej odpowiedzi Prokurator Krajowy zaznaczył, że żądana informacja została udzielona, choć "bez zastosowania trybu określonego w ustawie o dostępie do informacji publicznej", a to z uwagi "na wcześniejszą korespondencję w sprawie indywidualnej". Wskazał, że "informacja publiczna odnosić się musi do faktów, ale nie może dotyczyć spraw indywidualnych strony". Żądanie nie dotyczyło informacji publicznej, zastrzeżenia co do załatwienia sprawy nie mogą więc być rozpatrywane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. We wniesionej w dniu 5 sierpnia 2005 r. skardze P.B. zarzucił Prokuratorowi Apelacyjnemu bezczynność w załatwieniu wniosku z dnia 7 czerwca 2005 r. Podniósł, że zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, udzielenie informacji winno nastąpić niezwłocznie, jednak w terminie nie dłuższym niż 14 dni. O przyczynach niemożności załatwienia wniosku w tym terminie organ ma obowiązek zawiadomić wnioskodawcę wskazując termin załatwienia. Stwierdził skarżący, że mimo upływu blisko 2 miesięcy od daty złożenia wniosku, nie uzyskał "określonej prawem odpowiedzi, ani też wnioskowanej informacji, Prokurator Apelacyjny nie doręczył mu zgodnie z kpa żadnego pisma w sprawie". Skarżący zarzucił też, że stanowisko przedstawione w "postanowieniu" Prokuratora Krajowego z dnia 26 lipca 2006 r. jest niezgodne z prawem, bowiem żądanie dotyczyło informacji publicznej. W takich zaś sprawach, wobec braku odrębnej regulacji, do sposobu doręczania pism stosuje się przepisy kpa. W odpowiedzi na skargę Prokurator Apelacyjny w K. wniósł o odrzucenie skargi, względnie o umorzenie postępowania. Prokurator podał, że w dniu 28 czerwca 2005 r. przygotowana została odpowiedź na wniosek P.B., ale odpowiedź tę w dniu 29 czerwca 2005 r. omyłkowo ekspediowano jako list zwykły, nie ma więc dowodu jego doręczenia. W dniu 11 sierpnia 2005 r. odpowiedź na wniosek ponownie została ekspediowana listem poleconym, za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Gdyby nawet uznać, że wcześniej istniał stan bezczynności, to ustał on z chwilą doręczenia tej przesyłki. Ponadto Prokurator zauważył, że skoro skarżący zarzuca bezczynność w wykonaniu czynności materialno-technicznej, to winien był uprzednio zwrócić się z wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa, a tego nie uczynił. W przedłożonych przez Prokuratora Apelacyjnego aktach znajdują się: - opisany na wstępie wniosek skarżącego datowany na dzień 7 czerwca 2005 r., a złożony w dniu 8 czerwca 2005 r., - pismo z datą 28 czerwca 2005 r. adresowane do P.B., a w którym informuje się, że "Prokurator Apelacyjny w K. w latach 2004-2005 nikogo nie upoważnił do wydawania decyzji administracyjnych", - pismo z dnia 11 sierpnia 2005 r., adresowane do P.B., przy którym, wskazując na brak dowodu doręczenia, przesyła się ponownie pismo z 28 czerwca 2005 r. W toku postępowania sądowego przedłożono dodatkowo potwierdzenie odbioru przesyłki z 11 sierpnia 2005 r. - datowane na dzień 17 sierpnia 2005 r. Na rozprawie sądowej w dniu 27 stycznia 2005 r. P.B. podniósł, że nie jest dla niego zrozumiałe pismo Prokuratora Apelacyjnego i nic nie jest mu wiadomo o "sprawie indywidualnej", o której tam mowa. Wskazał, że nie mógł złożyć wniosku o usunięcie naruszenia prawa, skoro przed wniesieniem skargi żadna informacja związana z jego wnioskiem nie została mu doręczona. Ponadto P.B. wniósł o wspólne rozpoznanie sprawy niniejszej z jego skargą wniesioną w dniu 21 października 2005 r. Pełnomocnik Prokuratora Apelacyjnego podtrzymał dotychczasowe stanowisko podkreślając, że udzielona informacja była informacją kompletną. Ponadto sprzeciwił się wnioskowi skarżącego o połączenie spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył; W pierwszej kolejności odnieść należy się do wniosku Prokuratora o odrzucenie skargi z powodu niewyczerpania trybu "przedskargowego". Jest niewątpliwe, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno - technicznej mieszczącej się w kategorii opisanej w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /w skrócie - ppsa/. Rozpoznawanie skarg na takie czynności, a także - na podstawie pkt 8 § 2 art. 3 w/w ustawy - na opieszałość w ich podjęciu, należy do kompetencji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Cytowane przepisy statuują zasadę wg. której droga sądowa dla skargi otwiera się dopiero po wykorzystaniu dostępnego w postępowaniu administracyjnym środka mającego służyć kwestionowaniu stanowiska organu. Podkreślenia wymaga, że co prawda ustawodawca użytemu sformułowaniu "środek zaskarżenia" nie przyporządkowuje zamkniętego katalogu odpowiednich instytucji prawa proceduralnego, ale zastrzega, że środek ten ma być "przewidziany w ustawie". Jest oczywiste, że chodzi tu o każdą ustawę, która regulować może /także odmiennie niż kpa/ postępowanie administracyjne. W takim postępowaniu, choć zastosowania doń nie będą miały przepisy kpa, podejmowane mogą być akty lub wykonywane czynności zaskarżalne do sądu, dla których ustawa nie będzie przewidywać "środka zaskarżenia" w administracyjnym toku. Do takich, pozostających poza przepisami kpa regulacji, nawiązuje przepis § 3 art. 52 ppsa, zgodnie z którym jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanego przepisu wynika wprost, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest "środkiem zaskarżenia" o jakim mowa w §§ 1 i 2, lecz środkiem samoistnym, odrębnym i znamiennym tylko dla sytuacji ściśle określonych. Jego ustanowienie przepisem ustawy kodeksowej ma służyć realizacji zasady przesądowej autokontroli administracji: tam, gdzie autokontroli tej nie można sprowokować "środkiem zaskarżenia" /bo taki nie istnieje/, impulsem będzie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nie sposób jednak nie zauważyć, że każdy tryb "przedsądowy" , w tym i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, stwarza dla strony obowiązek, którego dopiero wypełnienie otwiera dostęp do kontroli sądowej. Postrzegając omawianą instytucję także i w tym aspekcie, stwierdzić trzeba brak podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności skargi z powodu niewezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w innych, niż ściśle określone przepisem § 3 art. 52 ppsa , sytuacjach. Przepis ten nakazuje stronie, mającej zamiar poddać sądowej kontroli akt lub czynność, uprzednie podjęcie wobec organu stosownej interwencji: brak tej interwencji oznacza niedopuszczalność skargi. Co zaś najistotniejsze interwencja ta ma dotyczyć wydanego już aktu, lub podjętej już czynności, tylko zresztą przez dokonania mogą być naruszone prawa strony w znaczeniu omawianego przepisu. Stan bezczynności organu jest stanem bezprawnym, w przepisie jednak art. 3 § 1 pkt 4, do którego odnosi się pkt 3 § 2 art. 52, nie chodzi o taki stan, lecz o konkretne, pozytywne działania organu dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie ma żadnej normy, która pozwalałaby, choćby na "odpowiednie" stosowanie § 3 art. 52 ppsa w przypadku skargi na bezczynność organu w podjęciu aktu lub czynności, o jakich mowa w tymże przepisie. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że stawianie stronie wymagań, od spełnienia których uzależniona ma być dopuszczalność skargi do sądu, musi znajdować podstawę w wyraźnym przepisie prawa. Zgodzić należy się z poglądem, że przepisy prawa, w realizacji zasady autokontroli administracji, winny przewidywać odpowiedni "przedskargowy" środek dla każdego rodzaju skargi. Wobec jednoznacznej jednak treści art. 52 ppsa możliwość stosowania instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa w wypadku skargi na bezczynność organu w zakresie działań opisanych w art. 3 § 1 pkt 4 ppsa pozostaje jedynie postulatem de lege ferenda. Z powyższych względów Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie podziela, wyrażanego w orzecznictwie i w doktrynie, ale szerzej nieuzasadnianego /zwłaszcza wobec odmiennej niż miało to miejsce w ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, obecnej regulacji/ poglądu przeciwnego /por. wyrok WSA w Opolu z dnia 27 maja 2004 r. II SAB/Op 1/04, Komentarz pod redakcją T. Wosia, W-a 2005 r./. Wobec braku podstaw do uwzględnienia wniosku Prokuratora o odrzucenie skargi, skargę należało rozpoznać merytorycznie. W sprawach ze skarg na bezczynność organu Sąd bierze pod uwagę stan sprawy z chwili orzekania. Na tę bowiem datę ocenia, czy organ wykonał działanie, do którego był zobowiązany i czy /oraz na ile/ aktualna pozostaje konieczność nakazania mu podjęcia takiego działania /art. 149 ppsa/. Stąd też nie jest możliwe uwzględnienie skargi na bezczynność w sytuacji, kiedy bezczynność ta ustała w toku postępowania sądowego. W sprawie niniejszej niewątpliwe jest, że w toku postępowania sądowego, w nawiązaniu do wniosku skarżącego z 8 czerwca 2005r. skarżącemu doręczone zostało pismo Prokuratora z dnia 11 sierpnia 2005 r. wraz z dołączoną kopią pisma z dnia z dnia 28 czerwca 2005r. Odpowiedzi zatem wymaga pytanie, czy doręczenie tego pisma stanowiło czynność udostępnienia informacji publicznej. W tym miejscu wskazać należy, że do sygnatury II SAB/Kr 69/05 zarejestrowano wniesioną w dniu 21 października 2005 r. przez P.B. skargę "na Prokuratora Apelacyjnego..... w sprawie nieprawidłowości w sposobie rozpatrzenia złożonego do niego wniosku z 7 czerwca 2005 r." W skardze tej P.B. zarzucił naruszenie prawa polegające na braku prawidłowego podpisu pod pismem z 11 sierpnia 2005 r., doręczeniu pisma z 28 czerwca 2005 r. w formie niepotwierdzonej kserokopii, a także na braku odpowiedzi w sprawie całej żądanej informacji. Do tych zarzutów odwołał się skarżący na rozprawie w sprawie niniejszej. Obecnie w sprawie II SAB/Kr 69/06 podejmowane są czynności wstępne: zarządzono wezwanie skarżącego do uzupełnienia braku skargi. Stwierdzenie czy doręczenie pisma z 11 sierpnia 2005 r. wraz z załącznikiem stanowiło czynność udostępnienia informacji publicznej nie wymaga oceny czy czynność ta narusza prawo, ale czy była w ogóle dokonana. Zakres kontroli sądowej jest taki jak w sprawie ze skargi na bezczynność organu zobowiązanego do wydania decyzji administracyjnej: sąd nie bada legalności decyzji wydanej w toku postępowania sądowego, a jedynie to, czy wydany akt jest decyzją rozstrzygającą sprawę, w której zarzucono bezczynność. Na postawione powyżej pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Jest bowiem niewątpliwe, że pismo z dnia 11 sierpnia 2005 r. pochodziło od Prokuratora Apelacyjnego, oraz że dołączony doń dokument zawierał treść taką, jaką Prokurator chciał przekazać skarżącemu. Informacja zatem o tym, że Prokurator Apelacyjny w okresie 2004 - 2005 nie udzielał upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych została P.B. udostępniona w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić przy tym trzeba, że pismo podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji i przekazującego tę informację, nie jest decyzją administracyjną, a sama czynność materialno - techniczna udostępnienia informacji nie jest podejmowana w wyniku postępowania jurysdykcyjnego regulowanego przepisami kpa. W tym kontekście zarzuty P.B. dotyczące formy podpisu i braku potwierdzenia kserokopii pisma stanowiącego załącznik do pisma z dnia 11 sierpnia 2005 r. nie mogą mieć wpływu na stwierdzenie bytu samej czynności. Zdaniem Sądu zatem wniosek P.B. z dnia 7 czerwca 2005 r. został, w toku postępowania sądowego, załatwiony przez podmiot zobowiązany w takim zakresie, jak wynika to z treści pisma datowanego na 28 czerwca 200 r. W takim też zakresie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /ppsa/ skarga została oddalona. Rację ma jednak skarżący twierdząc, że jego żądanie dotyczyło informacji znacznie szerszej: z literalnego brzmienia pisma z dnia 7 czerwca 2005 r. wynika, że jego autor zainteresowany był tym, czy we wskazanym okresie ktokolwiek w Prokuraturze Apelacyjnej korzystał i w jakim zakresie z upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych. Udzielona odpowiedź zawierała informację mieszczącą się w zakreślonych pytaniem ramach, ale z całą pewnością ram tych nie wypełniła. Bez znaczenia przy tym pozostaje to jaką treść miałaby mieć odpowiedź pełna: wszak informacja negatywna też jest informacją. Stwierdzić więc należało, że w omawianym zakresie, w ramach postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego, Prokurator pozostawał bezczynny. W tym zakresie skargę należało uznać za uzasadnioną. W związku z powyższym, na podstawie art. 149 ppsa orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.