II OSK 695/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Eugeniusz Mzyk Sędziowie Andrzej Gliniecki (spr.) Bożena Walentynowicz Protokolant Joanna Gołębiewska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Z. i J. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 53/06 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi P. Z. i J. Z. na uchwałę Rady Gminy Batorz z dnia 25 marca 2004 r. nr XII/90/2004 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 53/06 odrzucił skargę P. Z. i J. Z. na uchwałę Rady Gminy Batorz z dnia 25 marca 2004 r. nr XII/90/2004 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 30 listopada 2004 r. odrzucił skargę P. Z. i J. Z. na uchwałę Rady Gminy Batorz z dnia 25 marca 2004 r. nr XII/90/2004 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Batorz. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, iż zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 4 czerwca 2004 r. i weszła w życie z dniem 18 czerwca 2004 r., podczas gdy wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego zostało skierowane w dniu 7 kwietnia 2004 r. a skarga na tę uchwałę została wniesiona w dniu 24 maja 2004 r. Sąd podkreślił, że niedopuszczalne było zaskarżenie uchwały, która w momencie jej zaskarżania nie funkcjonowała jeszcze w obrocie prawnym, a tym samym nie mogła naruszać czyjegokolwiek interesu w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717). Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że po wejściu w życie uchwały, skarżący mogą wystąpić do Rady Gminy z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa stosownie do art. 87 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa. Skarga kasacyjna od powyższego postanowienia została oddalona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 271/05. W związku z powyższym, skarżący pismem z dnia 3 stycznia 2005 r. ponownie wezwali Radę Gminy Batorz do usunięcia naruszenia interesu prawnego. W odpowiedzi Rada Gminy uchwałą nr XIX/139/05 z dnia 21 stycznia 2005 r. odmówiła skarżącym przywrócenia terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (dokonanego uchwałą nr XII/90/2004 z dnia 25 marca 2004 r.) oraz w § 1 pkt 2 uchwały podtrzymała stanowisko zajęte w uchwale nr XII/90/2004 z dnia 25 marca 2004 r. Na wskazaną wyżej uchwałę z dnia 21 stycznia 2005 r. skargi wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. Z. i Wojewoda Lubelski. W wyniku rozpoznania skarg Sąd ten wyrokiem z dnia 19 października 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 364/05 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, uznając ją za pozbawioną podstawy prawnej. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że Rada Gminy należycie oceniła kwestię otwartości terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a rozstrzygnięcie co do dopuszczalności wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania wynikało ze związania organu oceną prawną wyrażoną w postanowieniu Sądu z dnia 30 listopada 2004 r. Z uwagi na powyższy wyrok, J. Z. i P. Z. pismem z dnia 17 listopada 2005 r. skierowali do Rady Gminy Batorz kolejne (trzecie już) wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, na które to wezwanie Rada Gminy odpowiedziała negatywnie w dniu 12 grudnia 2005 r. W takim stanie rzeczy w dniu 19 grudnia 2005 r. skarżący ponownie skierowali do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy Batorz z dnia 25 marca 2004 r. nr XII/90/2004. Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 53/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę P. Z. i J. Z. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że termin do wniesienia skargi do Sądu należy liczyć w sprawie tej od dnia posiedzenia Rady Gminy (Sąd błędnie wskazał datę 25 stycznia 2005 r., podczas gdy uchwałę podjęto w dniu 21 stycznia 2005 r.), na którym skarżący J. Z. (działający także w imieniu syna P. Z.) został poinformowany o negatywnym stanowisku organu gminy na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Sąd podkreślił, że dodatkowo skarżący zostali poinformowani o stanowisku organu w piśmie z dnia 28 stycznia 2005 r., przy doręczeniu uchwały z dnia 21 stycznia 2005 r. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę do Sądu można wnieść po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia. Wezwanie jest bezskuteczne, gdy organ odmówi usunięcia naruszenia lub nie zajmie żadnego stanowiska. Natomiast w tej sprawie Rada Gminy podtrzymała swoje stanowisko w uchwale z dnia 21 stycznia 2005 r. Dlatego zdaniem Sądu I instancji, skoro Gmina nie uwzględniła żądań skarżących, to skarga z dnia 19 grudnia 2005 r. została wniesiona z uchybieniem 30 dniowego terminu, który rozpoczął bieg w momencie zajęcia negatywnego stanowiska wobec wezwania skarżących (podjęcia uchwały). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, z uwagi na wyrok tego Sądu z dnia 19 października 2005 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy z dnia 21 stycznia 2005 r., stwierdził też, że termin – 60 dniowy – do wniesienia skargi do Sądu można liczyć również od dnia skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa (co skarżący zrobili w dniu 3 stycznia 2005 r.), które pozostało bez odpowiedzi. Jednak również w takiej sytuacji skarga z dnia 19 grudnia 2005 r. została wniesiona z uchybieniem terminu, który rozpoczął bieg w dniu 4 stycznia 2005 r. P. Z. i J. Z. reprezentowani przez pełnomocnika od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 stycznia 2006 r. wnieśli skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie przepisu art. 58 § 1 pkt 2 ppsa przez bezzasadne przyjęcie, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących podniósł, iż zgodnie z pouczeniem zawartym w uzasadnieniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 listopada 2004 r. skarżący złożyli wniosek o przywrócenie terminu do wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego i wezwali Radę Gminy do usunięcia tego naruszenia. W odpowiedzi Rada Gminy podjęła uchwałę nr XIX 139/2005 z dnia 21 stycznia 2005 r. oddalającą wniosek o przywrócenie terminu i podtrzymującą dotychczasowe stanowisko w sprawie (wyrażone w zaskarżonej uchwale nr XII/90/2004). Ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 października 2005 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy z dnia 21 stycznia 2005 r., to zdaniem skarżących, istniał w dalszym ciągu nierozpatrzony wniosek skarżących wzywający Radę Gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego z dnia 3 stycznia 2005 r. i termin do rozpoznania tego wniosku rozpoczął bieg w dniu 20 października 2005 r. – następnego dnia po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 października 2005 r. Bezspornym jest, że Rada Gminy nie zajęła stanowiska w terminie trzydziestu dni, wobec czego skarżący zachowali sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 133 § 1 ppsa Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, w związku z art. 166 ppsa przepis ten stosuje się odpowiednio również i do postanowień. Zasada wyrażana w powyższych przepisach, nakazuje Sądowi dokonanie rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy w oparciu o analizę zgromadzonego w sprawie materiału i ocenę tego na tle stanu prawnego obowiązującego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Drugą fundamentalną regułą, która stanowi podstawę orzekania sądów administracyjnych, jest związanie prawomocnymi orzeczeniami, co wynika z brzmienia art. 170 ppsa. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu dotyczy stron postępowania, sądu który je wydał, jak i innych sądów i innych organów państwowych. Wszystkie te podmioty są z mocy prawa związane prawomocnym orzeczeniem sądu, co do faktu i treści takiego orzeczenia, a sądy i organy stosujące prawo, są zobowiązane bezwzględnie do wzięcia pod uwagę prawomocnych orzeczeń w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Trzecim przepisem, którego brzmienie należałoby w tym kontekście przypomnieć, jest przepis art. 153 w związku z art. 141 § 4 ppsa, stosownie do którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu, są wiążące w danej sprawie dla sądu i organu. Powyższych uwarunkowań prawnych w stopniu dostatecznym, nie uwzględnił przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Nie można bowiem zapominać, że uchwała Rady Gminy Batorz z dnia 21 stycznia 2005 r. nr XIX/139/05 została podjęta na skutek błędnego pouczenia zawartego w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 346/04. Uchwała ta została skutecznie zaskarżona przez J. Z. i Wojewodę Lubelskiego i do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia tej kwestii, J. Z. i P. Z. mieli prawo sądzić, że nie rozpoczął biegu termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w związku z ich pismem z dnia 3 stycznia 2005 r. wzywającym Radę Gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Zresztą, gdyby nawet J. Z. i P. Z. po podjęciu uchwały Rady Gminy z dnia 21 stycznia 2005 r., wnieśli skargę do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Gminy Batorz z dnia 25 marca 2004 r. (w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), to i tak prawdopodobnie, zostałoby zawieszone to postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa, skoro zaskarżona została również uchwała Rady Gminy z dnia 21 stycznia 2005 r. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w tej sprawie, nie można zgodzić się z zaskarżanym orzeczeniem a w szczególności tą częścią uzasadnienia, która dotyczy rozważań na temat terminu do wniesienia skargi na uchwałę z dnia 25 marca 2004 r. Sąd podejmując rozstrzygnięcie odrzucające skargę, która w praktyce pozbawia stronę prawa do sądu, zagwarantowanego każdemu w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, nie może nie brać pod uwagę okoliczności, które doprowadziły do takiego stanu, tym bardziej jeżeli strona zachowała się zgodnie z wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażanymi w orzeczeniu sądu. Rozpoznawana sprawa jest skomplikowana, nie z winy skarżących, wymaga więc indywidualnego rozważenia i takiego też rozstrzygnięcia. Należy zgodzić się z poglądem skargi kasacyjnej, iż ostatnie wezwanie Rady Gminy (z dnia 17.11.2005 r.) do usunięcia naruszenia interesu prawnego, było zbędne i w związku z tym nie mogło ono rodzić oczekiwanych skutków prawnych. Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy i uwarunkowania prawne powyżej przywołane, należy przyjąć, że J. Z. i P. Z. składając skargę na uchwałę Rady Gminy Batorz z dnia 25 marca 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w dniu 19 grudnia 2005 r. nie uchybili terminowi do wniesienia skargi. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł, jak w sentencji postanowienia.