I OSK 1483/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech, Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz, Leszek Kiermaszek (spr.), Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 marca 2006r. sygn. akt II SA/Po 381/05 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. w L. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. kwotę 1700 (tysiąc siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. w L. wyrokiem z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Po 381/05, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. W wyroku tym Sąd jednocześnie orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził od organu na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan faktyczny sprawy: na wniosek [...] Sp. z o.o. Burmistrz Miasta R. decyzją z dnia [...] nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi D., oznaczonej numerem [...], będącej własnością Spółki na dziesięć mniejszych działek. Decyzja ta stała się ostateczną z dniem [...] lutego 2002 r. W oddzielnym postępowaniu Burmistrz Miasta R. uznał, że w wyniku podziału nieruchomości doszło do wzrostu jej wartości i w związku z tym decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2000 r. Nr 46 poz. 543) oraz § 1 uchwały Rady Miejskiej R. z dnia 27 marca 2003 r. nr VI/37/2003 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego Nr 80, poz. 1526), ustalił opłatę adiacencką na kwotę [...] zł i zobowiązał Spółkę do jej uiszczenia, rozkładając należność na trzy raty. Od decyzji tej odwołanie wniosła [...] Sp. z o.o. zarzucając, że opłata adiacencka została ustalona na podstawie aktu prawnego, który nie obowiązywał jeszcze w chwili podziału nieruchomości, stąd niedopuszczalne było wymierzenie opłaty adiacenckiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie uwzględniło jednak odwołania i decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Motywując podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że w chwili wydania decyzji o podziale nieruchomości obowiązywał przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowił, że stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości, zatem możliwość obciążenia taką opłatą istniała w chwili podziału nieruchomości i strona mogła się liczyć z tym, że po określeniu wysokości stawki procentowej zostanie obciążona opłatą adiacencką. Obowiązek poniesienia takiej opłaty wynika wprost z przepisu prawa, a sporządzony operat szacunkowy wykazał, że w wyniku podziału doszło do wzrostu wartości nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] Sp. z o.o. w L. ponowiła zarzuty zawarte w odwołaniu akcentując, że w stanie prawnym obowiązującym w chwili dokonania podziału nieruchomości nie było możliwe naliczenie opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Skarżąca Spółka zarzuciła również naruszenie przepisów proceduralnych, a ponadto rozłożenie wymierzonej opłaty na raty bez uprzedniego uzyskania stanowiska skarżącej. W odpowiedzi na tę skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując wykładni art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, że gramatyczna wykładnia tego przepisu nie pozwala na sformułowanie twierdzenia o potrzebie istnienia, w dacie zdarzenia powodującego możliwość wymierzenia opłaty adiacenckiej, procentowego określenia wysokości tej opłaty. Za odpowiedzią twierdzącą przemawia wykładnia systemowa i celowościowa analizowanego przepisu, co prowadzi do wniosku, że możliwość wymierzenia opłaty adiacenckiej uzależniona jest od uprzedniego, przed dokonaniem podziału, ustalenia przez radę gminy w drodze uchwały stawki procentowej tej opłaty. Uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej jest aktem prawa miejscowego, ma zatem charakter normy powszechnie obowiązującej. Na tle prawa cywilnego w części ogólnej Kodeksu cywilnego obowiązuje zasada nieretroakcji przepisu. Prawo administracyjne nie zawiera części ogólnej, ale i na gruncie tego prawa według ustalonych zasad w orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmowana jest zasada niedziałania prawa wstecz. Wymierzenie opłaty adiacenckiej w związku ze zdarzeniem powodującym możliwość powstania tego obowiązku na podstawie późniejszej uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty, wiązałoby się ze wstecznym działaniem tej uchwały. Skoro norma art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość wymierzenia opłaty uzależnia od uprzedniego ustalenia przez radę gminy w drodze uchwały stawki procentowej opłaty adiacenckiej, to - zdaniem Sądu pierwszej instancji - w sytuacji braku takiej uchwały wymierzenie opłaty nie jest dopuszczalne. Sąd jako jeden z argumentów przemawiających za przyjęciem tego poglądu wskazał podobieństwo opłaty adiacenckiej z opłatą wymierzaną na podstawie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ma więc szczególnych racji do przyjęcia przy wymierzaniu opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odmiennych zasad. I w jednym, i w drugim przypadku chodzi bowiem o to, aby uruchomienie procedury związanej z obciążeniem opłatami nałożonymi przez organ wykonawczy gminy było uzależnione od wcześniejszej uchwały organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego, jakim jest rada gminy. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną z powołaniem się na podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego – art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że w dacie podjęcia decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości nie obowiązywała uchwała rady gminy w sprawie ustalenia stawki procentowej, w związku z czym podjęta przez organ decyzja w przedmiocie opłaty adiacenckiej jest retroaktywnym stosowaniem prawa mniej korzystnym dla strony, 2) naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zastosowanie wadliwej wykładni i połączenia dwóch odrębnych postępowań w sprawach o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości z postępowaniem o ustalenie opłaty adiacenckiej. W oparciu o te zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że ustawodawca uznaje odrębność postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości oraz postępowania dotyczącego ustalenia opłaty adiacenckiej, stąd legalność decyzji w obu postępowaniach winna podlegać niezależnej ocenie przy uwzględnieniu przepisów prawa materialnego oraz przepisów proceduralnych obowiązujących w chwili wydawania poszczególnych decyzji. Samo podjęcie decyzji o podziale nieruchomości nie musi w sposób bezwzględny oznaczać konieczności wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Z literalnego brzmienia art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że organ może ustalić taką opłatę dla konkretnej nieruchomości w terminie trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Nie może ulegać wątpliwości, że uchwała rady gminy o ustaleniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej winna poprzedzać decyzję w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Wnoszący skargę kasacyjną nie podzielił poglądu Sądu pierwszej instancji, iż dopuszczenie możliwości wymierzenia opłaty mimo braku uchwały rady gminy w dacie podziału oznaczałoby nierówne traktowanie podmiotów będących w tej samej sytuacji, a wymaganie uprzedniego istnienia omawianej uchwały rady gminy jest zgodne z konstytucyjnymi standardami państwa prawnego. W chwili zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości w niniejszej sprawie obowiązywał przepis art. 94 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który przyznawał radzie gminy kompetencje do ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, a następnie dopuszczał możliwość jej ustalenia przez zarząd gminy w drodze decyzji w stosunku do konkretnej nieruchomości podlegającej podziałowi. Zatem skarżąca Spółka miała całkowitą możliwość przewidzenia ekonomicznych i prawnych skutków, które mogły wiązać się z podziałem nieruchomości. Obowiązywanie w dacie wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty czyni bezzasadnym zarzut działania prawa wstecz. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. w L. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od wnoszącego skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2007 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny związany był wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami kasacyjnymi. Usprawiedliwionym okazał się zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny materialnoprawnej normy art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej ustawą, przez błędną wykładnię tego przepisu. Przepis ten upoważnia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do ustalenia, w drodze decyzji, opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy w wyniku podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie wartość tej nieruchomości. Z treści omawianego przepisu wynika nadto, że ustalenie opłaty adiacenckiej możliwe jest w ściśle określonym przedziale czasowym, mianowicie w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Warunkiem zaś ustalenia i wymierzenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału jest podjęcie przez radę gminy uchwały o ustaleniu stawki procentowej tej opłaty, której wysokość nie może być większa niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Z przedstawionej regulacji prawnej płynie wniosek, że opłata adiacencka jest rodzajem daniny publicznej, a obowiązek wniesienia tej opłaty powstaje, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty uzyskuje korzyść majątkową w postaci wzrostu wartości nieruchomości, powstałej na skutek zdarzenia prawnego jakim jest geodezyjny podział nieruchomości. Realizacja tego publicznoprawnego obowiązku wynika zatem wprost z przepisu prawa, natomiast uchwała rady gminy ustala jedynie wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, która nie może być wyższa niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Zatem warunkiem niezbędnym do naliczenia wysokości opłaty adiacenckiej nie jest istnienie w obrocie prawnym w chwili wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty. Koniecznym jest, by w dacie wydania przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta decyzji o wymierzeniu opłaty adiacenckiej obowiązywała już uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty. Wydanie takiej decyzji jest niedopuszczalne, jeśli w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna, rada gminy nie podejmie uchwały o ustaleniu wysokości stawki procentowej, albo gdy upłynie ten termin, wówczas nastąpi przedawnienie możliwości realizacji publicznoprawnego obowiązku. Wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wymierzenie opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek podziału tej nieruchomości na podstawie późniejszej uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej nie może być postrzegane jako wsteczne (retroaktywne) stosowanie aktu prawa miejscowego, jakim jest niewątpliwie uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 98 a ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym co rozważono, obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej wynika wprost z powołanego przepisu, a uchwała rady gminy jedynie określa wysokość stawki procentowej opłaty. Trafnie zauważa autor skargi kasacyjnej, że właściciel lub użytkownik wieczysty winien więc liczyć się z tym, że jeśli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość wójt, burmistrz albo prezydent miasta może w trzyletnim terminie wydać decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Taki kierunek wykładni przepisu art. 98 a ust. 1 ustawy doznaje wsparcia, jeśli się weźmie pod uwagę stan prawny obowiązujący przed wprowadzeniem do tekstu ustawy wymienionego przepisu, co nastąpiło ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Przepis art. 98 ust. 4 ustawy w brzmieniu pierwotnym, będący odpowiednikiem art. 98 a ust. 1 ustawy, miał następujące brzmienie: "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu w kwocie nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości". Świadczy to o tym, że obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej (pod warunkiem, że wzrosła wartość nieruchomości na skutek jej podziału) wynikał z mocy prawa bez potrzeby ustalania wysokości stawki opłaty w drodze uchwały rady gminy. W obowiązującym wówczas stanie prawnym podjęcie takiej uchwały przez radę gminy było niedopuszczalne, na co wskazał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 235/05 – Lex nr 188985. Dopiero na skutek nowelizacji tego przepisu dokonanego w ustawie z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70), która weszła w życie z dniem 15 lutego 2000 r., rada gminy uzyskała uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały, wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Oznacza to, że po tej dacie zarząd gminy, a później wójt, burmistrz albo prezydent miasta nie mogli już samodzielnie ustalać wysokości opłaty, a uprawnienie do wymierzenia opłaty adiacenckiej uzależnione zostało od uprzedniego ustalenia przez radę gminy w drodze uchwały wysokości stawki opłaty adiacenckiej. Rozważania powyższe skłaniają do wyprowadzenia wniosku, że na gruncie przepisu art. 98 a ust. 1 ustawy brak uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej w chwili, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna, nie wyłączał dopuszczalności wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stanowisko takie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest dominujące (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. I OSK 1307/04, z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. I OSK 1318/04, z dnia 25 października 2005 r., sygn. I OSK 83/05 – Lex nr 188288, z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. I OSK 235/04). Również w doktrynie wyrażony został pogląd, że skoro obowiązek poniesienia opłaty adiacenckiej wynika bezpośrednio z przepisu prawa, w dniu kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna, może jeszcze nie obowiązywać uchwała ustalająca wysokość stawki adiacenckiej, uchwała taka musi jednak funkcjonować w obrocie prawnym w dniu wydania decyzji o ustaleniu i wymierzeniu opłaty adiacenckiej (por. Mirosław Gdesz – Opłata adiacencka jako danina z tytułu geodezyjnego podziału nieruchomości, Finanse Komunalne 2004 r. nr 10, str. 25). Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela odmiennego poglądu zaprezentowanego w wyrokach NSA z dnia 23 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 897/04 – Wokanda 2005 r. nr 6, str. 36 i z dnia 16 marca 2007 r., sygn. I OSK 674/06 – nie publ. Odnosząc się do drugiego z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa zarzut ten uznać należało za nieuzasadniony. Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, która jednostka redakcyjna tego przepisu miała zostać naruszona przez Sąd pierwszej instancji, nie wynika to ani z petitum skargi, ani z jej uzasadnienia. Od fachowego pełnomocnika można zaś i należy oczekiwać, by skarga kasacyjna odpowiadała wszystkim wymaganiom przewidzianym dla tego sformalizowanego pisma. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, stąd oznaczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie winny być sformułowane precyzyjnie, jednoznacznie, nie pozostawiając miejsca na przypuszczenia czy też inne niedopuszczalne domysły. Powołany przez wnoszącego skargę kasacyjną przepis art. 145 Ppsa jest przepisem regulującym wyłącznie wynik postępowania sądowego (rozstrzygnięcie sprawy), zatem stawiając Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 Ppsa należało dodatkowo wskazać konkretne przepisy postępowania sądowoadministracyjnego regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, które zostały naruszone, a ponadto wykazać, że ich naruszenie mogło mieć wpływ i to istotny na wynik postępowania. Z tych wszystkich względów, uznając skargę kasacyjną opartą o zarzut naruszenia prawa materialnego za usprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania na mocy art. 185 § 1 Ppsa. Wobec tego, iż Sąd pierwszej instancji uchylając kontrolowane decyzje administracyjne nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze wniesionej przez [...] Sp. z o.o. w L., Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do skorzystania z instytucji zawartej w art. 188 Ppsa i rozpoznania skargi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa zasądzając od skarżącej Spółki na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną zwrot poniesionej opłaty sądowej (wpisu od skargi kasacyjnej) oraz wynagrodzenia pełnomocnika – radcy prawnego w wysokości określonej w § 12 ust. 2 pkt 2 w związku z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 167, poz. 1349 ze zm.).