I OSK 36/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz Małgorzata Pocztarek Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 4 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Z. przedstawicielki ustawowej małoletniego M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 722/06 w sprawie ze skargi B. Z. przedstawicielki ustawowej małoletniego M. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 października 2006r., sygn. akt II SA/Wa 722/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. Z. - przedstawicielki ustawowej małoletniego M. W., na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną po rozpoznaniu wniosku B. Z. - przedstawicielki ustawowej małoletniego M. W. - o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] nr [...], odmawiającą przyznania dziecku renty rodzinnej w drodze wyjątku po jego zmarłym ojcu M. W. wskazując, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, przewidzianego w art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), muszą być spełnione wszystkie przesłanki w nim określone. Wyjaśnił jednocześnie, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej i w związku z tym w pierwszej kolejności bada się uprawnienia, jakie przysługiwałyby tej osobie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podniósł także, iż powołany przepis nie daje podstaw do przyznania świadczenia w drodze wyjątku w oderwaniu od przepracowania przez osobę zainteresowaną dostatecznie długiego okresu pracy, chociaż niewystarczającego do uzyskania świadczenia na ogólnych zasadach, ponieważ renta rodzinna w drodze wyjątku jest świadczeniem z ubezpieczenia społecznego powiązanym z odprowadzaniem składek na to ubezpieczenie. Zdaniem organu, powoływanie się przez wnioskodawczynię na nadużywanie alkoholu przez zmarłego jako przyczynę niewykonywania zatrudnienia nie może być uznane za szczególną okoliczność, usprawiedliwiającą bezczynność zawodową. Negatywnych skutków alkoholizmu ojciec dziecka mógł bowiem uniknąć w drodze skutecznego leczenia odwykowego. Organ wskazał, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione i nie może stanowić wyłącznej podstawy do jego przyznania. Na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych B. Z. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...], a nadto o przyznanie renty rodzinnej małoletniemu M. W.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż wbrew twierdzeniom organu, małoletni spełnia warunki do przyznania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, o jakich mowa we wskazanym przepisie. Skarżąca podniosła, że organ, rozstrzygając w przedmiocie wniosku o świadczenie w drodze wyjątku, winien z jednej strony brać pod uwagę interesy finansowe całego systemu ubezpieczeń społecznych, z drugiej zaś interes indywidualny wnioskodawcy. Podała ponadto, że jej syn nie jest winien temu, iż jego ojciec był alkoholikiem i zmarł z powodu choroby alkoholowej, jak również wskazała, że syn jest dzieckiem specjalnej troski i wymaga stałej opieki, co uniemożliwia jej podjęcie pracy. Wyrokiem z dnia 12 października 2006r., sygn. akt II SA/Wa 722/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. Z. podnosząc, że art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych zawiera regulację szczególną, w myśl której świadczenia określone w tym przepisie są świadczeniami wyjątkowymi także z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa, a nadto nie mają one charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość, o której mowa nie oznacza jednak zupełnej dowolności organu przy przyznawaniu, bądź odmowie przyznania świadczeń tego rodzaju. Wskazano, że z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia i wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania, przy czym przesłanki zawarte w tym przepisie muszą być spełnione łącznie. W rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się przekroczenia granic uznania administracyjnego przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który w sposób należyty rozpatrzył sprawę, a swoje rozstrzygnięcie należycie uzasadnił. Organ zasadnie wskazał, iż renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej i w związku z tym w pierwszej kolejności bada się uprawnienia, jakie przysługiwałby tej osobie. Potwierdzeniem tego stanowiska jest utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym w przypadku wniosku o świadczenie po osobie ubezpieczonej przesłankę niespełnienia warunków do uzyskania renty zwykłej wskutek szczególnych okoliczności należy badać w stosunku do tej osoby. Za szczególną okoliczność zaś, na potrzeby stosowania art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Nie sposób zatem za taką okoliczność szczególną uznać choroby alkoholowej ojca dziecka, na którą powołała się skarżąca w skardze i skutkiem której było nienabycie przez zmarłego uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie oraz jego śmierć. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zmarły ojciec dziecka mógł uniknąć negatywnych skutków alkoholizmu, podejmując leczenie odwykowe, wobec tego nie można uznać, że wskazane okoliczności były niemożliwe do przezwyciężenia, a to z kolei uniemożliwia potraktowanie ich jako okoliczności usprawiedliwiającej bezczynność zawodową ojca dziecka. Sąd podkreślił, że świadczenie przewidziane w art. 83 ustawy emerytalno-rentowej jest świadczeniem typu ubezpieczeniowego, o czym świadczy chociażby konieczny warunek bycia osobą ubezpieczoną lub członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, jako przesłanki ubiegania się o nie, a także zamieszczenie omawianego przepisu w ustawie regulującej świadczenia Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie jest więc świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną złożył pełnomocnik B. Z., adwokat J. D., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania sądowi administracyjnemu pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. 1998 r. Nr 162, poz.1118 ze zm.) przez uznanie i przyjęcie wbrew zarzutom skarżącej, że nie zachodzą wskazane w tym przepisie przesłanki do przyznania skarżącej renty rodzinnej w drodze wyjątku na rzecz małoletniego M. W. oraz przez przyjęcie, wbrew jasnemu brzmieniu przepisu, że krótki okres składkowy ojca M. W. może być podstawą do odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku; 2) naruszenia prawa procesowego to jest art. 7, 9, 77, 80 k.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych naruszającej te przepisy w ten sposób, że nie zostały wyjaśnione przyczyny ze względu na które ojciec M. W. miał krótki okres składkowy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a za nim Sąd pierwszej instancji, dopuścił się naruszenia reguł procesowych, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, czego dowodem są przede wszystkim uzasadnienia obu tych decyzji i wyroku Sądu pierwszej instancji, które w ocenie skarżącej sprowadzają się wyłącznie do przytoczenia okoliczności faktycznych, nie mających bezpośredniego związku z przesłankami orzekania o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku, określonymi w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach. W ocenie skarżącej nie może ulegać wątpliwości, że art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego i dlatego ta okoliczność nie ma w sprawie większego znaczenia. Ważne są natomiast powody, dla których zmarły ojciec nie mógł spełnić wymagań potrzebnych do uzyskania przez jego dziecko renty w normalnym trybie. W tym przypadku istotne było ustalenie, dlaczego skarżący miał tak krótki okres składkowy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a za nim także Sąd pierwszej instancji do tej kwestii nie odniósł się w ogóle. Nie dokonał również oceny sytuacji materialnej skarżącej. Nie wyjaśnił, czy ma ona niezbędne środki utrzymania i tym samym, z tego choćby powodu przyznanie jej świadczenia w drodze wyjątku nie byłoby uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten stanowi, iż Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać świadczenie w drodze wyjątku, jeżeli wnioskodawca spełnia łącznie następujące przesłanki: 1) jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; 2) nie spełnia warunków ustawowych określonych w tym przepisie wskutek szczególnych okoliczności; 3) nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy w związku ze złym stanem zdrowia lub wiek; 4) nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Zdaniem Sądu niekwestionowaną okolicznością w niniejszej sprawie jest, że skarżąca nie posiada niezbędnych środków dla utrzymania siebie i syna, a ze względu na niepełnosprawność swojego dziecka nie może podjąć pracy. Podkreślić jednak należy, że wymóg łącznego spełnienia przesłanek z art. art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oznacza, że ustawodawca powiązał uprawnienie dziecka zmarłej osoby do renty rodzinnej w drodze wyjątku z hipotetycznie istniejącym prawem osoby zmarłej do świadczenia rentowego bądź emerytalnego. Zasadnym jest wskazanie, że przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku w trybie art. 83 ust 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie jest oparte na konstrukcji roszczenia, a dokonuje się w ramach decyzji uznaniowej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jeżeli zajdą przesłanki wymienione w tym przepisie. Jego brzmienie oznacza zatem, iż jest to przepis na podstawie którego właściwy w sprawie organ wydaje decyzję kierując się uznaniem administracyjnym. Określenie, że muszą zaistnieć szczególnie uzasadnione okoliczności usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek należy do oceny organu, który w każdym przypadku okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie. Nie może też budzić wątpliwości, że to podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie powinien wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. Podkreślić należy, że fakt, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazywano, iż pozostawanie bezrobotnym może być brane pod uwagę w aspekcie spełnienia przesłanki z art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, nie oznacza, że zaskarżoną decyzję cechuje dowolność rozstrzygnięcia. Z przepisu art. 83 ust 1 powołanej ustawy wynika bowiem przede wszystkim konieczność wykazania, iż ubezpieczony, którego prawa stanowią źródło uprawnień pozostałych po nim dzieci, nie wypracował prawa do świadczenia na ogólnych zasadach ustawy wobec zaistnienia szczególnych okoliczności, które mu to uniemożliwiły. Zatem ewentualne przyznanie świadczenia w drodze wyjątku dziecku zmarłej osoby uwarunkowane jest ustaleniem, iż osobie tej przysługiwałoby świadczenie rentowe bądź emerytalne, a zatem w niniejszej sprawie niezbędnym było dokonanie oceny, czy organ miałby podstawy do przyznania M. W. świadczenia rentowo - emerytalnego w drodze wyjątku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadną należy uznać ocenę dokonaną w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo ocenił, że zmarły ojciec dziecka nie legitymował się prawem do przyznania mu wskazanego świadczenia, bowiem nie spełniał ustawowych przesłanek, które uprawnienie takie ewentualnie mogłyby uzasadniać. M. W. cierpiał na chorobę alkoholową, która - według ustalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie może stanowić szczególnej okoliczności w rozumieniu art. 83 ust 1 powołanej ustawy, zwłaszcza gdy nie został on uznany w drodze odpowiedniego orzeczenia za osobę niezdolną do pracy. Zatem, gdy M. W. nie pozostawał w zatrudnieniu i nie mógł być obiektywnie uznany za osobę niezdolną do pracy, jego bezczynność zawodowa wynikała z powodów subiektywnych, które nie kwalifikują się do uznania za szczególne w rozumieniu art. 83 ust. 1 wskazanej ustawy. Ponadto wskazać należy, że świadczenie przewidziane w art. 83 powołanej ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet, gdy potrzeby są uzasadnione, na co trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku. Odnośnie oceny zasadności wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa procesowego przypomnieć należy, iż nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając zarzut, należy wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny. W skardze kasacyjnej podniesione zostało naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz powołanie tych przepisów nie stanowi określenia prawidłowej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawa ta dotyczy postępowania sądowego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej. W postępowaniu sądowym Sąd stosuje przepisy powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpoznając skargę na decyzję administracyjną Sąd ustala prawidłowość stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez organ, który rozpoznawał i rozstrzygał sprawę. W związku z powyższym uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionej podstawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.