II SA/Op 491/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2006 r. sprawy ze skargi Rady Gminy Reńska Wieś na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 07 czerwca 2006 r. nr PN.III-AR-0911-1-113/06 w przedmiocie wydzierżawienia nieruchomości oddala skargę. Rada Gminny w Reńskiej Wsi w dniu 26 kwietnia 2006 r. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142., poz 1591 z późn. zm.) oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) podjęła uchwałę Nr XXXIII/224/06 w sprawie wydzierżawienia nieruchomości gminnej. W § 1 tej uchwały Rada Gminy wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia przetargu na wydzierżawienie na okres 10 lat nieruchomości gminnej zabudowanej, stanowiącej teren rekreacyjno-wypoczynkowy położony w D., oznaczony jako działka nr a, mapa [...] o powierzchni 0,4398 ha. Wojewoda Opolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 czerwca 2006 r., nr PN.III-AR-0911-1-113/06, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142., poz 1591 z późn. zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Gminny w Reńskiej Wsi z dnia 26 kwietnia 2006 r., Nr XXXIII/224/06 w sprawie wydzierżawienia nieruchomości gminnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, iż badana uchwała podjęta została z naruszeniem art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż zasadą wyrażoną z ust. 1 art. 37 ustawy jest zbywanie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, ich sprzedaż lub oddawanie w wieczyste użytkowanie w drodze przetargu. Wyjątki od tej zasady określa art. 37 ust. 2 i 3 ustawy, a zatem wyrażenie przez Radę Gminy w Reńskiej Wsi zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia na czas dłuższy niż 3 lata umów użytkowania, najmu lub dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego dopuszczalne jest pod warunkiem, że zachodzi którakolwiek z przesłanek wymienionych w ust. 2 i 3 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przedmiotowej sprawie żadna z wymienionych tym przepisem przesłanek nie zachodzi i z tych względów bezprzetargowa forma dzierżawy nieruchomości gminnej nie jest dopuszczalna. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła Gmina Reńska Wieś, wnosząc o jego uchylenie w całości. Rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, że rada gminy może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu i dzierżawy na okres powyżej 3 lat tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy. W uzasadnieniu skargi dowodził skarżący, iż nie godzi się z objętym skargą rozstrzygnięciem nadzorczym, gdyż z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż przy zawieraniu umowy dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata wymagany jest przetargowy tryb zawarcia umowy chyba, że w drodze stosownej uchwały rada gminy wyrazi zgodę na odstąpienie od przetargu przy zawieraniu takiej umowy. Skarżący prezentował nadto stanowisko, że dla możliwości odstąpienia od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy na okres przekraczający 3 lata nie jest konieczne dodatkowo zaistnienie okoliczności przewidzianych w ustępie 2 lub 3 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem art. 37 ust 4 tej ustawy stanowi samodzielną regulację i w swej treści odsyła jedynie do stosowania art. 37 ust. 1 ustawy, nie wspominając o odpowiednim stosowaniu ust. 2 i 3 tegoż artykułu. Dodatkowo argumentował skarżący, iż przyjęcie poglądu zaprezentowanego przez Wojewodę Opolskiego nie da się pogodzić z zasadą racjonalnego ustawodawcy, zwłaszcza jeśli się zważy, iż zbycie nieruchomości na rzecz osób wymienionych w art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy następuje w drodze bezprzetargowej, bez konieczności zgody rady gminy na odstąpienie od przetargu, a wydzierżawienie nieruchomości na rzecz tych osób wymaga przetargowego trybu zawarcia takiej umowy, a tylko zgoda rady może zwolnić z takiego obowiązku. Zdaniem skarżącego przewidziane w przepisie art. 37 ust. 4 ustawy odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata ma charakter uznaniowy i stąd też nie może być uwarunkowane ustawowymi zwolnieniami z trybu przetargowego przewidzianymi w ust. 2 i 3 w/w ustawy. Wojewoda Opolski w Opolu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymują argumentację i wywody zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji, aktów prawa miejscowego, aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 p.s.a) bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 7 czerwca 2006 r., nr PN.III-AR-0911-1-113/06, który stwierdził nieważność uchwały Rady Gminny w Reńskiej Wsi z dnia 26 kwietnia 2006 r., Nr XXXIII/224/06 w sprawie wydzierżawienia nieruchomości gminnej. Uchwała Rady Gminny w Reńskiej Wsi z dnia 26 kwietnia 2006 r., Nr XXXIII/224/06 w sprawie wydzierżawienia nieruchomości gminnej podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142., poz 1591 z późn. zm.) oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) zapadła z naruszeniem prawa. Wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada legalności działań organów władzy publicznej oznacza, iż działają one na podstawie i w granicach prawa. Samorząd terytorialny nie ma prawa do samoistnego, czyli nie mającego podstawy w normie ustawowej, ukształtowania podstaw prawnych własnego działania. Ustawodawca uregulował zasady gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego. Podstawowe znaczenie mają tu przepisy ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.), w której to, w przepisach działu II zawarte zostały szczególne unormowania dotyczące gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Celem ustawy jest takie gospodarowanie przez podmioty nieruchomościami skarbowymi i samorządowymi, które ma służyć interesowi publicznemu, ogółowi obywateli, a nie poszczególnym jednostkom. Z zapisów przyjętych w ustawie płynie, bowiem zasada przetargowego trybu zbywania nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, która doznaje ograniczenia tylko w zakresie przypadków enumeratywnie wymienionymi w ust. 2 i 3 art. 37 ustawy. W zakresie tym wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10.09.2002 r., syg akt II SA/Lu 905/02 (por OSS 2003/3/71), Rada Gminy w § 1 przedmiotowej uchwały wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia przetargu na wydzierżawienie na okres 10 lat nieruchomości gminnej zabudowanej, stanowiącej teren rekreacyjno-wypoczynkowy położony w D., oznaczony jako działka nr a, mapa [...] o powierzchni 0,4398 ha. Materialnoprawną podstawę do działania Rady Gminny w Reńskiej Wsi stanowił art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U z 2004 r. nr 261, poz 2603). Art. 37 ust. 4 w/w ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały, stanowił, iż przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Wykładnia gramatyczna tego przepisu prowadzi do wniosku, iż przy zawieraniu min. umów dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata wymagany jest przetargowy tryb zawarcia umowy, chyba że w drodze stosownej uchwały rada gminy (w przedmiotowej sprawie Rady Gminny w Reńskiej Wsi) wyrazi zgodę na odstąpienie od przetargu przy zawieraniu takiej umowy. Dla odstąpienia jednak od przetargowego zawarcia umowy dzierżawy koniecznym jest odpowiednie stosownie ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odpowiednie zastosowanie aktu czy przepisu oznacza, iż niektóre unormowania stosuje się wprost, inne wcale. Ustawodawca nakazuje, bowiem odpowiednie (a więc odpowiadające celowi, przeznaczeniu, spełniające wymagane warunki, uwzględniające specyfikę danego stanu), a nie wprost, zastosowanie ust. 1 art. 37 ustawy. Ustęp 1 art. 37 brzmi, iż z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Zamieszczenie przez ustawodawcę w tym przepisie sformułowania "z zastrzeżeniem" oznacza, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, iż wydzierżawienie nieruchomości w drodze bezprzetargowej jest dopuszczalne tylko w przypadkach określonych w ustępie 2 i 3 artykułu 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które mogą mieć zastosowanie do stanów związanych z umowami użytkowania, najmu lub dzierżawy. Gdyby przepis art. 37 ust. 4 ustawy miał funkcjonować w obrocie prawnym, tak jak uważa skarżący, jako samodzielna podstawa do bezprzetargowego zawierania umów cywilno-prawnych dzierżawy, najmu czy też użytkowania nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego na okres przekraczający 3 lata, ustawodawca nie odwoływałby się w pierwszym zdaniu do odpowiedniego stosowania ust. 1. To właśnie odesłanie skutkuje tym, iż należy stosować również odpowiednio także ustęp 2 i 3 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pogląd taki wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2006 r., syg. akt I OSK 756/05 (niepubl.), w którym stwierdził, że: "na tle art. 37 odwołanie się ust. 4 do odpowiedniego zastosowania ust. 1 powoduje, że do zawierania umów o których mowa w ust. 4 na okres dłuższy niż 3 lata będzie miał zastosowanie wprost, zatem również z zastrzeżeniami, o których mowa w ust. 2 i 3 tego artykułu, bowiem ust. 1 na nie się powołuje. Natomiast ust. 2 i 3 będzie miał odpowiednie zastosowanie przy wyrażeniu zgody, o której mowa w zdaniu drugim ust. 4". Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż nie znajdują one oparcia w obowiązującym stanie prawnym. Art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy, na brzmienie którego powołuje się skarżący i który miałby stanowić podstawę do uznania, iż Wojewoda dokonał niewłaściwej wykładni przepisu art. 37 ust. 4 stanowi, iż: "właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana osobom fizycznym i osobom prawnym, które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną, na cele niezwiązane z działalnością zarobkową, a także organizacjom pożytku publicznego na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego. Powyższe unormowanie nie stanowi zatem o możliwości i trybie zbywania nieruchomości, lecz o ustaleniu bonifikat od ustalonej ceny nieruchomości. Nie sposób nie zauważyć także, iż ust. 3 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami upoważnił radę gminy, powiatu, sejmiku, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, do zwolnienia z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości z uwagi na ich przeznaczenie lub podmioty korzystające z tych nieruchomości, o ile nieruchomości są przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej, albo innych celów publicznych, jeżeli cele te są realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej, co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Definicja pojęcia celu publicznego zawarta została natomiast w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania, że wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia przetargu na wydzierżawienie na okres 10 lat nieruchomości gminnej zabudowanej, która stanowi teren rekreacyjno-wypoczynkowy położony w D., mieści się w rozumieniu powołanego przepisu i jest inwestycją celu publicznego, zwłaszcza jeśli się uwzględni, iż jest nieruchomością zabudowaną. Mając zatem powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1270) orzeczono jak w sentencji.