III SA/Lu 505/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant starszy inspektor Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006r. sprawy ze skargi K. W. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powołania i zasad działania Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej oddala skargę. Prezydent Miasta wydał w dniu [...] Zarządzenie Nr [...] w sprawie powołania i zasad działania Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej, zwanego dalej ZUDP. Pismem z dnia [...] września 2006 r. K. W. wezwał do usunięcia naruszenia prawa. Jego zdaniem, zapis zawarty w § 4 ust. 1 lit. i) powołanego Zarządzenia, w którym postanowiono, że w posiedzeniach ZUDP bierze udział w charakterze konsultanta przedstawiciel Urzędu Miejskiego – Miejski Inspektorat Ochrony Środowiska, narusza przepisy § 20 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej (Dz. U. Nr 38, poz. 455). Odpowiadając na powyższe wezwanie, Zastępca Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego, pismem z dnia [...] stwierdził, że na skutek nowelizacji Prawa geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2006 r. Nr 163, poz. 1364) zostały zlikwidowane ZUDP. Obecnie zadania wykonywane dawniej przez Zespoły, są przypisane bezpośrednio staroście. Przepisy wykonawcze, do czasu wydania nowych, obowiązują w dotychczasowym zakresie, tzn. bez ZUDP. Aktualnie koordynacja usytuowania uzbrojenia terenu jest w gestii Prezydenta Miasta, natomiast ZUDP jest organem doradczym Prezydenta. Wynika to z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2002 r. Nr 113, poz. 984). K. W. w dniu [...] października 2006 r. złożył skargę sądową na działalność Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu skargi powtórzył zarzut naruszenia przez § 4 ust. 1 lit. i) w/w Zarządzenia z dnia 1 lutego, a nadto przepisów § 20 ust. 2 i 3 cyt. rozporządzenia z dnia 2 kwietnia 2001 r. W ocenie skarżącego, złożone przez Prezydenta Miasta wyjaśnienia dowodzą, że dokonał on błędnej interpretacji obowiązującego stanu prawnego, a nałożone na niego zadania w przedmiotowym zakresie realizuje w niewłaściwy sposób. Organ bezzasadnie przyjął, że w chwili obecnej nie obowiązują przepisy w/w rozporządzenia z dnia 2 kwietnia 2001 r., a co za tym idzie, że funkcjonujące dotychczas ZUDP, do czasu wydania nowego rozporządzenia w tej sprawie, nie są właściwe do wykonywania zadań w zakresie koordynacji projektowanych sieci uzbrojenia terenu. Aktualne usytuowanie organizacyjne ZUDP jako doradczej jednostki organizacyjnej, które według wyjaśnień Prezydenta wynika jakoby z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, jest w przekonaniu skarżącego sprzeczne z art. 6 kpa. Przepis art. 6 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1364) jednoznacznie stanowi, że dotychczasowe przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100 poz. 1086 z późn. zm.), zachowują moc do czasu wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych, wydanych na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy, w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 28 lipca 2005 r. Wobec nie wydania w tej sprawie nowych przepisów wykonawczych, zachowują moc dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zatem w/w rozporządzenie z dnia 2 kwietnia 2001 r. pozostaje nadal w obrocie prawnym jako akt prawa powszechnie obowiązującego. Postanowienie zawarte w § 4 ust. 1 lit. i) Zarządzenia Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] jest zatem sprzeczne z przepisami § 20 ust. 2 i 3 w/w rozporządzenia z dnia 2 kwietnia 2001 r. Prezydent Miasta powołał w skład ZUDP osobę nieuprawnioną, co nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wnosił o jej oddalenie. Stwierdził, że zaskarżonym zarządzeniem został powołany ZUDP w składzie określonym w § 3 oraz ustalono grono konsultantów wymienionych w § 4 zarządzenia. Podstawę prawną aktu stanowiły przepisy kompetencyjne z art. 7d i art. 28 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 20 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej. Na podstawie § 20 powołanego rozporządzenia, w skład ZUDP wchodzą także – oprócz pracowników wymienionych w ust. 2 – przedstawiciele innych jednostek, w charakterze konsultantów. Z treści powołanych przepisów nie wynika zakaz powoływania innych konsultantów, niż wymienieni w § 20 ust. 3 rozporządzenia. Starosta jednoosobowo decyduje o składzie zespołu. Praktyka dowiodła, że uzgadnianie usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu w rozumieniu art. 2 pkt 11 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne wymaga wszechstronnej konsultacji, a w tym z dziedziny ochrony środowiska. Przedstawiciel MIOŚ powołany w charakterze konsultanta, nie jest zatem osobą nieuprawnioną, jak podnosi skarżący, a potrzebę powołania tego konsultanta uzasadnia dodatkowo § 2 pkt 2 lit. b) cyt. wyżej rozporządzenia. Skarga zasługuje na oddalenie także z tej przyczyny, że skarżący nie wykazał, na czym miałoby polegać naruszenie jego praw, o którym mowa w art. 88 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. W piśmie z dnia [...] grudnia 2006 r. skarżący stwierdził, że wobec zamieszkiwania w L. jest bez wątpienia członkiem powiatowej wspólnoty samorządowej, a podjęte przez powiat działania faktyczne (poprzez określenie składu ZUDP niezgodnie z obowiązującymi przepisami) narusza prawa osób trzecich, to jest członków powiatowej wspólnoty samorządowej. Skarżący powtórzył również wcześniejsze argumenty, że starosta nie może dowolnie kształtować składu ZUDP. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy zamieszczone w art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), zwanej dalej u.s.p. określają przesłanki formalne, niezbędne do skutecznego wniesienia skargi sądowej na uchwałę rady powiatu. Tymi przesłankami są: - uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 87 ust. 1 u.s.p.), - złożenie skargi sądowej w terminie określonym w art. 37 § 3 k.p.a., w zw. z art. 87 ust. 4 u.s.p. i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., - brak wcześniejszego wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na przedmiotową uchwałę (art. 87 ust. 2 u.s.p.). Zasadniczą wątpliwość budzi to, czy przedmiotem skargi sądowej może być zarządzenie prezydenta miasta, skoro art. 87 ust. 1 u.s.p. dopuszcza możliwość zaskarżenia "uchwał" podjętych przez organ powiatu w sprawach z zakresu administracji publicznej. Organami powiatu są: rada powiatu i zarząd powiatu (art. 8 ust. 2 u.s.p.). Akty normatywne tych organów podejmowane są w formie uchwał. Stosownie do art. 92 ust. 1 u.s.p. funkcje organów powiatu sprawuje rada miasta i prezydent miasta. Skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2001 r., sygn. II SA/Kr 1797/99 (ONSA 2002/03/121), że zarządzenie starosty mające charakter generalny, może być zaskarżone do sądu administracyjnego w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. Starosta wydaje zarządzenia, będące odpowiednikami uchwał z materialnego punktu widzenia (zob. Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym pod redakcją P. Chmielnickiego – Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, W-wa 2005 r., str. 483). W tych okolicznościach opowiedzieć się trzeba za dopuszczalnością wniesienia skargi sądowej na przedmiotowe Zarządzenie Prezydenta Miasta. Jednocześnie stwierdzić należy, że spełnione zostały w/w przesłanki formalne, niezbędne do skutecznego wniesienia skargi sądowej. Art. 87 ust. 1 u.s.p. uzależnia możliwość merytorycznego badania legalności zaskarżonej uchwały podjętej przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej od tego, czy uchwała została zaskarżona przez podmiot, który wykaże, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ów akt normatywny. "Interes prawny" musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Uprawnienie wynikające z art. 87 ust. 1 u.s.p. nie ma charakteru actio popularis, a zatem nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., sygn. II SA 2503/01 – LEX nr 81964). Ustawodawca expressis verbis określił kwestię legitymacji do wniesienia skargi sądowej w art. 87 ust. 1 i 3 u.s.p. W piśmie z dnia [...] grudnia 2006 r. K. W. wywiódł swój interes prawny do wniesienia skargi sądowej z faktu, że jest mieszkańcem L., a tym samym jest członkiem lokalnej wspólnoty samorządowej, zaś wydane zarządzenie narusza prawa osób trzecich, to jest członków lokalnej wspólnoty samorządowej. Skład orzekający podziela utrwalone stanowisko judykatury, że sama przynależność do wspólnoty samorządowej nie stanowi źródła interesu prawnego, o którym mowa w ustawach samorządowych, tj. w art. 87 ust. 1 u.s.p. i w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. OSK 1437/04 – Wokanda 2005/7-8/69). Skoro skarżący nie wykazał w sposób przewidziany prawem, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym zarządzeniem, sąd zwolniony jest od merytorycznego badania legalności owego zarządzenia. Z tych względów oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.