II GSK 139/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Jan Kacprzak Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Go 470/06 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. G. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych Oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Go 470/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. G. z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, z następującym uzasadnieniem: Burmistrz Z. decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] – cofnął A. C. zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że w dniu [...] listopada 2005 r. w punkcie sprzedaży detalicznej w Z. przy ul. [....] funkcjonariusze Komendy Powiatowej Policji w Ś. ujawnili fakt sprzedaży napojów alkoholowych (piwa) osobie nieletniej. W związku z powyższym Prokurator Prokuratury Rejonowej w Ś. wniósł o cofnięcie wydanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. A. C. złożyła odwołanie od decyzji burmistrza Z. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. G. W uzasadnieniu wskazała, że w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie przygotowawcze w Prokuraturze Rejonowej w Ś. sygn. akt [...], zakończone wnioskiem o warunkowe umorzenie postępowania karnego wobec pracownika – E. S., który dokonał sprzedaży napoju alkoholowego nieletniemu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. G. działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej u.s.g., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79, poz. 856 ze zm.) – dalej: u.s.k.o., art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: k.p.a. w związku z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) – dalej ustawa o wychowaniu w trzeźwości, uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. i odmówiło cofnięcia udzielonego A. C. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa. Organ odwoławczy wskazał, że stosowanie do treści art. 18 ust. 10 pkt. 1 lit a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw. W ocenie organu odwoławczego zarówno wykładnia celowościowa, logiczna, jak i gramatyczna powołanego przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, iż jednorazowe naruszenie zakazu sprzedaży alkoholu osobom nieletnim i nietrzeźwym daje podstawę do cofnięcia zezwolenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. Prokurator Rejonowy w Ś. wniósł o uchylenie powyższej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że sprzedawca E. S. świadomie sprzedała piwo osobie mającej lat 15, wypełniając tym samym ustawowe znamiona występku opisanego w art. 43 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, który jest przestępstwem umyślnym. Tym samym, w ocenie wnoszącego skargę, zrealizowane zostały przesłanki, o których mowa w art. 18 ust. 10 pkt. 1 lit. a) wskazanej wyżej ustawy, które skutkować winno wydaniem decyzji o cofnięciu zezwoleń na sprzedaż alkoholu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. G. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. G. podkreślił, że spór w przedmiotowej sprawie dotyczy tego, czy jednorazowe naruszenie zasady obrotu napojami alkoholowymi – jednorazowa sprzedaż alkoholu osobie, która nie ukończyła 18 roku życia, stanowi naruszenie zasad skutkujące cofnięciem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, czy też nie. W ocenie Sądu decyzja organu II instancji nie odpowiada prawu. Sąd I instancji podkreślił, że Burmistrz Z. jako organ zezwalający, zobligowany został do cofnięcia udzielonego uprzednio zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w sytuacji nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim. Oznacza to brak po stronie organu zezwalającego uznania co do orzekania w powyższym przedmiocie. Ponadto, w ocenie Sądu, ustawodawca w przepisie art. 18 ust. 10 pkt. 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości mówi o "przypadku", przez co należy rozumieć każdy przypadek, nawet jeżeli ma on wymiar jednostkowy, tj. pojedynczego zdarzenia. Sąd wskazał, że zastosowanie w cytowanym przepisie liczby mnogiej ogranicza się wyłącznie do wskazania, że zasad sprzedaży napojów alkoholowych jest wiele. Nie oznacza to jednak, iż wiele też musi zaistnieć przypadków "nieprzestrzegania" zasad sprzedaży napojów alkoholowych, aby wystąpiła konieczność zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zdaniem Sądu I instancji, na podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych spoczywa obowiązek zorganizowania jej w taki sposób, aby nie zaistniał jakikolwiek przypadek złamania zasad(y) sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości. W skardze kasacyjnej A. C. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. W. do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. - skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 18 ust. 10 pkt. 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości polegające na przyjęciu, że podstawą do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu jest stwierdzenie jednorazowego naruszenia zasad tej sprzedaży – bez względu na winę i związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem a działaniem (zaniechaniem) osoby posiadającej zezwolenie. W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że z treści art. 18 ust 10 pkt 1 lit. a) ustawy w wychowaniu w trzeźwości wynika, że podstawą zastosowania zawartej w nim sankcji (cofnięcia zezwolenia) jest każde nieprzestrzeganie zasad sprzedaży alkoholu, a w szczególności sprzedaż alkoholu nieletnim. Nie oznacza to jednak, w ocenie skarżącej, iż dla stwierdzenia czy dany przypadek (sprzedaż alkoholu nieletnim) jest przypadkiem nieprzestrzegania zasad sprzedaży alkoholu wskazanych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości, bez znaczenia jest przy tym stopień i rodzaj winy osoby uchybiającej tym zasadom oraz okoliczności konkretnego przypadku. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, zwrot "nieprzestrzeganie zasad" sprzedaży alkoholu oznacza ich świadome, zawinione złamanie (w jakiejkolwiek formie winy). Zarzut powyższy można postawić osobie, która po pierwsze ma obowiązek przestrzegania tych zasad, a po drugie w sposób świadomy narusza te zasady – choćby w formie zaniedbania – w sytuacji, w której można od niej wymagać ich przestrzegania. Skarżąca podkreśliła, że stosowanie sankcji administracyjnych w postaci cofnięcia stosownego zezwolenia wobec osób, które znalazły się w sytuacji, w której nie miały wpływu na stwierdzone naruszenie prawa, mija się z celem omawianej regulacji. Podstawą zastosowania wskazanej powyżej sankcji jest ustalenie, że to właśnie osoba posiadająca zezwolenie nie przestrzegała zasad sprzedaży alkoholu, do czego była zobowiązana, a nie ustalenie jakiegokolwiek naruszenia omawianych zasad – bez względu na to czy pozostaje ono z zachowaniem beneficjenta zezwolenia. Wobec powyższego, w ocenie skarżącej, jej pracownica winna była powziąć wątpliwości co do pełnoletniości konsumenta, któremu sprzedała piwo. Nie ma jednak przepisu, z którego wynikało, że niepowzięcie wątpliwości co do wieku kupującego w omawianej sytuacji stanowi jednocześnie zaniedbanie pracodawcy. Zdaniem A. C., nie można w powyższym stanie rzeczy mówić o braku należytej staranności pracodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym − zdaniem skarżącego − uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego − wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Zarzut skargi kasacyjnej nie odpowiada w pełni ww. wymogom albowiem poza stwierdzeniem, iż dotyczy naruszenia prawa materialnego to nie wskazuje sposobu naruszenia jak wymaga art. 174 w związku z art. 176 p.p.s.a. Zawarty w uzasadnieniu skargi wywód pozwala przyjąć, iż zarzut dotyczący błędnej wykładni prawa materialnego tj. art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił wykładnię cyt. wyżej przepisu dokonaną przez Sąd I instancji. Skoro w myśl omawianego przepisu "organ zezwalający" zobligowany został do cofnięcia udzielonego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nieletnim, to przyjąć należy, iż chodzi o każdy taki jednostkowy przypadek (pojedyncza sprzedaż napoju alkoholowego nieletniemu – jak w niniejszej sprawie). Tak surowa sankcja wynika z tego, iż ustawodawca w pierwszej kolejności wymienia osoby nieletnie jako te, którym nie powinno się sprzedawać w ogólne napojów alkoholowych. Taka redakcja cyt. przepisu nie jest przypadkowa a świadczy o preferencji ustawodawcy co do tego, iż zawsze należy obligatoryjnie cofać zezwolenie na sprzedaż alkoholu w przypadku sprzedaży napojów alkoholowych osobie nieletniej. Powyższa zasada na gruncie ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest bezwzględna i nie ma od niej wyjątków. Taki jest też cel tej ustawy, a mianowicie uznanie życia obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu (preambuła ustawy o wychowaniu trzeźwości). Zatem należy w całej rozciągłości podzielić pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt II GSK 160/06, niepubl.), iż jeżeli zostanie stwierdzony tylko raz przypadek złamania zasady sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie, to obowiązkiem organu zezwalającego jest cofnięcie wydanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Z analizy treści art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości wynika, że słowo "nieprzestrzeganie" nie może być rozumiane jako łączące się z liczbą mnogą łamania zasad sprzedaży napojów alkoholowych. Każde udostępnienie napojów alkoholowych nieletnim jest sprzeczne z celem określonym w cyt. ustawie o wychowaniu w trzeźwości. Na podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych spoczywa obowiązek zorganizowania sprzedaży w taki sposób, aby nie zaistniał jakikolwiek przypadek łamania zasady sprzedaży napojów alkoholowych, które określa ustawa. Nie można uniknąć zastosowania sankcji wynikającej z cyt. przepisu poprzez wykazanie, że podmiot prowadzący działalność gospodarczą dochował należytej staranności przy doborze pracowników i ich przeszkolenia oraz przy sprawowaniu nad nimi nadzoru. Zważyć też należy, iż ustawodawca stworzył instrument dający możliwość usunięcia najmniejszych nawet wątpliwości co do pełnoletniości nabywcy napojów alkoholowych w postaci uprawnienia do zażądania okazania dokumentu stwierdzającego wiek nabywcy (art. 15 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości). W tych okolicznościach należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.