I SA/Wa 1652/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędziowie WSA Jerzy Siegień asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Emilia Kokoryk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2007 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami państwa polskiego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: E. S. wystąpiła w dniu [...] grudnia 2005 r. do Wojewody [...] z wnioskiem o przyznanie ekwiwalentu za mienie pozostawione przez S. S. w miejscowości M., powiat W., tj. na terenie nie wchodzącym w skład obecnego obszaru Państwa Polskiego. Wojewoda [...] przywołując art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418) stwierdził, że ustawa ta określa wyłącznie zasady przyznawania prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., za pozostawienie których miały przysługiwać świadczenia przewidziane w: 1) układzie z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Białoruskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącym ewakuacji obywateli polskich z terytorium B.S.R.R. i ludności Białoruskiej z terytorium Polski; 2) układzie z dnia 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącym ewakuacji obywateli polskich z terytorium U.S.R.R. i ludności ukraińskiej z terytorium Polski; 3) układzie z dnia 22 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Litewskiej Socjalistycznej Republiki Rad, dotyczącym ewakuacji obywateli polskich z terytorium Litewskiej S.R.R. i ludności litewskiej z terytorium Polski; 4) umowie z dnia 6 lipca 1945 r. między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o prawie zmiany obywatelstwa radzieckiego osób narodowości polskiej i żydowskiej, mieszkających w ZSRR, i o ich ewakuacji do Polski, i o prawie zmiany obywatelstwa polskiego osób narodowości rosyjskiej, ukraińskiej, białoruskiej, rusińskiej i litewskiej, mieszkających na terytorium Polski, i o ich ewakuacji do ZSRR. Przepisy ustawy mają ponadto zastosowanie do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 2 tej ustawy). Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister odwołując się do treści przytoczonego powyżej art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., wskazał że warunkiem przyznania prawa do zaliczenia jest repatriacja w trybie umów wymienionych w tym przepisie albo opuszczenie terytorium Polski w związku z wojną. Natomiast akta sprawy jednoznacznie wskazują, że S. S. repatriował się do Polski w ramach umowy zawartej w dniu 25 marca 1957 r., a z akt sprawy nie wynika że był zmuszony opuścić byłe terytorium RP. Minister stwierdził, że pogorszenie warunków życiowych polegające na przejęciu przez kołchoz gospodarstwa rolnego S. S. nie wynikało z wojny rozpoczętej w 1939 r. lecz z ustroju panującego na terenie ZSRR. Taki przypadek, zdaniem Ministra, nie jest objęty zakresem art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Skargę na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. S.. W uzasadnieniu obszernej skargi przedstawiła los swojej rodziny na przełomie lat 40 i 50 ubiegłego stulecia, wskazując że wskutek permanentnego prześladowania przez władze ZSRR, S. S. był zmuszony do repatriacji, która nastąpiła w 1957 r. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa tego rozstrzygnięcia jedynie wówczas, gdy uzna, że w sprawie istnieją przesłanki określone w art. 145 § 1 powołanej ustawy. Dla przedmiotowej sprawy kluczowe znaczenie ma interpretacja przepisu art. 1 ust. 2 stwierdzającego, że przepisy ust. 1 stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Sądu powyższa norma obejmuje swoim działaniem szeroką grupę Zabużan. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego słowo "zmusić" czy "zmuszać" oznacza "skłonić wywierając nacisk, presję, stosując przymus". Pod pojęciem natomiast "represjonować" rozumieć należy: "stosować represje, surowe środki odwetu, zwłaszcza wobec przeciwników politycznych, prześladować, szykanować lub pozbawiać społecznej aprobaty" (vide: Mały Słownik Języka Polskiego Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 1995 r.). Pojęcie zatem represjonowania odnosi się do przypadków skrajnych, wręcz drastycznych i oczywiście mieści się w pojęciu zmuszanie. To ostatnie jednak określenie ma charakter szerszy i dotyczy bardzo dużej a jednocześnie rozmaitej ilości sytuacji. Ustawa nie precyzuje przy tym, co należy w tym wypadku uważać za wspomniane zmuszanie, a zatem trzeba uznać, że przymus pod którego wpływem działali obywatele polscy opuszczający terytorium byłej Rzeczypospolitej Polskiej może mieć różny charakter (np przymus bezpośredni, ekonomiczny, uzasadniona obawa o własne lub najbliższych zdrowie i życie itp.). Dodać w tym miejscu wypada, że ustawodawca nie zawęził środków dowodzenia zaistnienia powyższej przesłanki jedynie do możliwości wykazania jej w oparciu o dowód z dokumentu. W związku z powyższym trzeba uznać, że w tej mierze ma zastosowanie przepis art. 75 § 1 k.p.a. stanowiący, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. Należy wyraźnie zaakcentować, że problematyka tzw. mienia zabużańskiego doczekała się bardzo bogatego orzecznictwa, które pod rządami poprzednich ustaw, regulujących przedmiotową materię, odgrywało bardzo poważną rolę poprzez interpretowanie wówczas obowiązujących przepisów prawa w sposób: szeroki, korzystny dla obywateli i zgodny ze społecznym odczuciem sprawiedliwości. W ocenie składu orzekającego w tej sprawie nie sposób interpretować aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. w oderwaniu od wcześniejszej, utrwalonej linii orzeczniczej. W szczególności, choć wspomniana ustawa w art.1 ust.1 expressiss verbis odnosi się jedynie do w/w układów "republikańskich", ma ona także zastosowanie do konkretnych przypadków repatriacji dokonanej na podstawie umowy z 1957 r. tj. umowy w oparciu o którą nastąpiła repatriacja S. S.. Wyżej wspomniane układy "republikańskie" z 1944 r. zawierały postanowienia pozbawiające ewakuowanych obywateli polskich prawa własności pozostawionego majątku nieruchomego. Jednocześnie art. 3 pkt 6 (każdego z układów) przyznawał im prawo do ekwiwalentu za utracony majątek, do zapłaty którego zobowiązało się Państwo Polskie. W ten sposób zatem powyższe postanowienia tych porozumień zostały włączone do prawa polskiego i w związku z tym stanowią źródło praw podmiotowych. Natomiast przytoczona na wstępie umowa z dnia 25 marca 1957 r. w art. 8 przewidywała, że osoby wyjeżdżające ze Związku Radzieckiego mogły wywieźć, należące do nich mienie osobistego użytku i przedmioty niezbędne do wykonywania zawodu, mogły też rozporządzić mieniem wg swego uznania, na przykład poprzez zbycie nieruchomości (należących do nich domów, budynków), jak również mogły wpłacać swoje środki pieniężne do Państwowego Banku ZSRR ze zleceniem przekazania ich na swój rachunek w Narodowym Banku Polskim. Zatem ponieważ umowa ta stwarzała formalnie repatriantom możliwość rozporządzenia mieniem i nie zawierała zobowiązania Państwa Polskiego do wypłaty im ekwiwalentu, dlatego też nie została ona objęta dyspozycją ani art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), ani nie wymieniał jej przepis art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 46, poz. 543 ze zm. ), ani też nie wskazywał jej art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu wieczystego użytkowania nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 39), które to ustawy poprzednio regulowały problematykę tzw. mienia zabużańskiego. Z tego samego powodu umowa ta również nie została wymieniona w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. Jednakże już w uchwale z dnia 30 maja 1990 r. zapadłej w składzie 7 sędziów Sąd Najwyższy stwierdził, że osobom repatriowanym na podstawie powołanej, które przed dniem 1 września 1939 r. zamieszkiwały w Polsce na terenach wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, pozostawiły tam majątek nieruchomy i nie rozporządziły nim z przyczyn od nich niezależnych - przysługują uprawnienia z (ówcześnie obowiązującego) art. 88 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości sygn. akt III CZP 1/90 OSNC 1990/10-11/129 ). Nadmienić wypada, że powołana uchwała z 1990 r. była podstawą wielu orzeczeń sądowych, zapadłych już pod rządami późniejszych ustaw i - zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie - zachowała swoją aktualność również do chwili obecnej. Umowa z dnia 25 marca 1957 r. - na co zwrócił uwagę Sąd Najwyższy - była kontynuacją uprzednio zawartych umów ewakuacyjnych, co wynikało z jej tytułu, preambuły i postanowień. Postanowienia te we wspomnianym wyżej art. 8 traktowały też w zasadzie o mieniu ruchomym, które repatriant mógł zabrać. Możność natomiast rozporządzenia majątkiem nieruchomym ograniczała się (i to niejednokrotnie, albo wręcz najczęściej czysto iluzorycznie) do rozporządzenia tylko domem mieszkalnym czy innym budynkiem a nie gruntem, który stał się własnością państwa radzieckiego. Podkreślić należy, że przedstawiona powyżej analiza treści przepisów art. 1 ustawy znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności w uchwałach z dnia 30 maja 1990 r. (sygn. akt III CZP 1/90, pub. OSNC 1990/10-11/129), 5 czerwca 1990 r. III CZP 4/90 (nie opubl.) oraz 10 kwietnia 1991 r. (sygn. akt III CZP 84/90, publ. OSNC 1991/8-9/97) Sąd Najwyższy dokonał wykładni obowiązujących ówcześnie przepisów art. 88 ust. 1ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tj. z 1898 r. Dz. U. Nr 14, poz. 74, ze zm.). W obszernych uzasadnieniach wyjaśnił, dlaczego zasadne jest objęcie uregulowaniami dotyczącymi realizacji zobowiązań podjętych przez Państwo Polskie w porozumieniach dotyczących repatriacji kręgu obywateli szerszego niż tylko te osoby, które opuściły tereny zajęte przez Związek Radziecki w ramach zorganizowanej akcji repatriacyjnej. Dokonana w tych orzeczeniach analiza zarówno ówczesnej sytuacji prawnej i faktycznej osób, które opuściły nieruchomości w związku z wojną jak i charakteru zobowiązań podjętych przez Państwo w ramach porozumień międzynarodowych oraz wnioski, jakie współcześnie wynikają z tej analizy pozostają aktualne mimo zmiany przepisów regulujących realizację tych zobowiązań. Należy podkreślić, że Sąd Najwyższy orzekał w stanie prawnym, w którym z brzmienia przepisu wynikało, że uprawnienia przyznano "osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły majątek nieruchomy na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez Państwo mają otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą". Skoro w takim stanie prawnym Sąd Najwyższy nie miał wątpliwości, że podobne uprawnienia przysługują osobom, które spełniają określone warunki, ale nie brały udziału w akcji repatriacyjnej, to wydaje się oczywiste, że po zastąpieniu przepisu zawierającego klauzulę o charakterze podmiotowym: "osoby, które (...) pozostawiły majątek nieruchomy (...), a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez Państwo mają otrzymać ekwiwalent", przepisem zawierającym klauzulę o charakterze przedmiotowym: "nieruchomości (...) za pozostawienie których miały przysługiwać świadczenia" nie ma podstaw do twierdzenia, że taka zmiana redakcji przepisu zawęża krąg osób uprawnionych. Także w obszernym uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r. (sygn. akt K 2/04, publ. OTK-A 2004/11/117), dotyczącym przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 28, ze zm.) Trybunał potwierdził obowiązującą wcześniej linię orzecznictwa w sprawach tzw. mienia zabużańskiego. Przypomniał, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r. (sygn. akt K 33/02, publ. OTK-A 2002/7/97) przyznane prawo zaliczenia wartości utraconego mienia ma szczególny charakter jako prawo majątkowe o charakterze publicznoprawnym i jako takie objęte jest konstytucyjną ochroną praw majątkowych. Oznacza to, że ograniczenia takich uprawnień przez ustawodawcę, aczkolwiek możliwe, muszą spełniać surowe wymogi konstytucyjne. Trybunał uwzględniał tak określone standardy do oceny konstytucyjności ograniczeń podmiotowych wprowadzonych ustawą z dnia 12 grudnia 2003 r. Z wyroku Trybunału nie wynika, aby w toku postępowania zakładano, że przedmiotowa ustawa ogranicza uprawnienia do uzyskania zaliczenia jedynie do osób, które dokonały repatriacji w ramach wymienionych w ustawie porozumień międzynarodowych, aczkolwiek potwierdzono, że ówcześnie jedynie tych osób dotyczyły prawno-międzynarodowe zobowiązania wynikające z tych porozumień. W świetle tego kierunku interpretacji uprawnienia zabużańskiego, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, nie może istnieć żadna wątpliwość że fakt repatriowania w trybie powołanej umowy z dnia 25 marca 1957 r. mieści się w zakresie art. 1 ust. 2 powołanej ustawy zabużańskiej Przepisów ustawy, będącej podstawą do wydania decyzji odmownej w niniejszej sprawie, nie można zatem interpretować w oderwaniu od utrwalonego orzecznictwa sądowego i Trybunału Konstytucyjnego oraz woli ustawodawcy wyrażonej w uzasadnieniu omawianej ustawy. Dokonanie w przedmiotowej sprawie przez organy literalnej a wręcz dosłownej interpretacji przepisów cytowanej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. nie można uznać za prawidłowe w kontekście wyżej wskazanego orzecznictwa Sądu Najwyższego. Również z punktu widzenia wykładni celowościowej przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2006 r. należy również stanąć na stanowisku, że prawo do zaliczenia mienia pozostawionego poza obecnymi granicami państwa polskiego przysługuje również osobom, które nie repatriowały się w trybie "umów republikańskich", lecz zmuszone były do opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na skutek okoliczności związanych z wojną w 1939 r. Z tych powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja a także decyzja ją poprzedzająca naruszają art. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6, 7, 8, 75 § 1, art. 77 i 80 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.