II SA/Sz 1182/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Beata Radomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych [...] na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy [...] I. stwierdza nieważność § 1 ust. 1 pkt 1 w części dotyczącej słów "znajdującej się na terenie Gminy [...]" oraz § 1 ust. 1 pkt 14 zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...]. Nr [...], II. stwierdza, że w zakresie określonym w pkt 1 zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych [...] na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wniosło skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy [...]. Zdaniem skarżącego zarządzenie narusza przepisy art. 7 ust. 1 i 3 a , 9 ust. 1 i 1 c ustawy z dnia 13 września 1996 o utrzymaniu porządku i czystości w gminach oraz § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia. Skarżący wniósł o stwierdzenia nieważności (zarządzenia) w całości lub w części . W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 i 6 zarządzenia przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie winien dysponować prawem do bazy transportowej znajdującej się na terenie Gminy [...] i przedstawić tytuł prawny do terenu na którym znajduje się baza. Ograniczenie uprawnień przedsiębiorców jedynie do tych, którzy posiadają bazę na terenie [...] narusza zasadę równego traktowania przedsiębiorców, narusza § 2 i 3 cyt. rozporządzenia, świadczy o stosowaniu praktyk monopolistycznych co potwierdza decyzja Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 4 sierpnia 2006 r. Wskazanie w § 1 ust. 1 pkt 1 a,b,c, d, że baza techniczna /.../ winna być wyposażona między innymi w miejsce postojowe dla pojazdów, miejsce do magazynowania pojemników, miejsce do mycia pojazdów i pojemników i miejsce do napraw środków transportowych i pojemników narusza: - przepis art. 9 ust. 1 cyt.. ustawy, który określa elementy zezwolenia na odbiór odpadów, - art. 9 ust 1 c określający warunki odmowy wydania zezwolenia, - art.7 ust. 3 określający, że zarządzenie może tylko i wyłącznie określać wymagania techniczne jakie powinien spełniać przedsiębiorca do prowadzenia działalności w zakresie odbioru odpadów, - art. 7 ust. 3 a, stanowiący, że burmistrz może jedynie określać warunki techniczne (w tym bazy) niezbędne do realizacji zadań. Wskazanie w zarządzeniu miejsca położenia bazy przedsiębiorstwa jako warunku uzyskania zezwolenia, wykracza poza upoważnienie ustawowe. Przepis § 1 pkt 14 zarządzenia, zgodnie z którym posiadane przez przedsiębiorcę pojazdy do transportu odpadów winny być wyposażone w elektroniczny system GPS , również narusza wymienione wyżej przepisy, ponieważ wyposażenie to nie jest niezbędne do wykonywania zadania odbioru odpadów. Przedmiotowe zarządzenie nie zostało opublikowane na stronie internetowej gminy zgodnie z wymogiem § 4 zarządzenia, a jako akt prawa miejscowego nie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Na rozprawie w dniu 7 lutego 2007r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował skargę wnosząc o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 pkt 1 oraz § 1 ust. 1 pkt 14 zarządzenia. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi stwierdzając, że uzasadnieniem postanowienia zawartego w § 1 ust. 1 określającego, że baza musi być położona na terenie Miasta i Gminy [...] jest ochrona miejsc pracy na terenie gminy [...] oraz eliminacja niewiarygodnych przedsiębiorców. Wprowadzenie obowiązku wyposażenia pojazdów do transportu odpadów w elektroniczny system GPS ma na celu monitorowanie prowadzenia działalności tak aby zebrane odpady były składowane w miejscu na ten cel przygotowanym. Zarządzenie publikowane było na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy [...] a przepis art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wymaga publikowania zarządzenia w prasie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej .Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. - orzekanie w spawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego terenowych organów administracji rządowej oraz zgodnie z art.3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia istotne znaczenie ma ustalenie charakteru prawnego zarządzenia wydanego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] w sprawie określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy [...] - zwanego dalej zarządzeniem. W szczególności należy określić czy zarządzenie to wydawane przez organ monokratyczny gminy jest aktem prawa miejscowego czy też innym aktem niż akt prawa miejscowego podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 3 a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach( Dz.U. z 2005 r. Nr 236 poz.2008) i § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 30 grudnia 2005r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o wydanie zezwolenia (Dz.U. z 2006 r. Nr 5, poz. 33). Zgodnie z art. 7 ust. 3 a wyżej wymienionej ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa i podaje do publicznej wiadomości wymagania jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług o których mowa w art. 7 ust 1 pkt 1 i 2. Cytowana ustawa - w odróżnieniu od uregulowania zawartego w art. 4 , który stanowi, że regulamin utrzymania porządku i czystości uchwalany przez radę gminy jest aktem prawa miejscowego - nie określa charakteru prawnego zarządzenia. Kwestię charakteru prawnego aktów wydawanych przez organ gminy należy w tej sytuacji określić na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.z 2001 r. Nr 142 po. 1591 ze zm.) zwanej dalej u.s.g. Art. 40 ust. 1 tej ustawy stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, obowiązującego na obszarze gminy. Z art. 41 ust 1 u.s.g. wynika zasada, że akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym ustanawia rada gminy w formie uchwały. W wyjątkowych sytuacjach ( w przypadkach nie cierpiących zwłoki) na podstawie art. 41 ust. 2 do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym upoważniony został wójt, burmistrz, prezydent miasta. Zdaniem Sądu wydawanie przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta przepisów porządkowych jest jedynym wyjątkiem od zasady, że przepisy gminne ustanawia rada gminy. Z tych względów należy uznać, że zarządzenie wydane przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] r na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach nie jest aktem prawa miejscowego natomiast stanowi akt organu gminy inny niż akt prawa miejscowego podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd podziela pogląd wyrażany w doktrynie, że "jest to akt noszący cechy tzw. oświadczenia wiedzy, a więc jest podobny do informacji urzędowej (Wojciech Radecki, Utrzymanie porządku i czystości w gminach, Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, str. 213). Stanowisko to znajduje pośrednio potwierdzenie w regulacjach zawartych w art.7 ust. 3 a ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach oraz § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz.U. z 2006 r. Nr 6 poz. 33).Z cytowanych przepisów wynika, że wymagania dla przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz o zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych wójt, burmistrz, prezydent miasta podaje do publicznej wiadomości w formie elektronicznej na stronach internetowych urzędu gminy oraz w formie pisemnej na ogólnodostępnych tablicach informacyjnych. Wskazany sposób ogłaszania treści zarządzenia jest odmienny od ogłaszania aktów normatywnych zawierających przepisy powszechnie obowiązujące ( do których należą akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy), które zgodnie z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych( Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.) wymagają ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z tych względów Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 20065 r. sygn. akt II OSK 394/05 i z dnia 9 listopada 2006 r., syg. akt II OSK 1311/05, że zarządzenie wydane na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu porządku i czystości na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego. Przechodząc do oceny zarzutu wydania bez ustawowego upoważnienia zarządzenia w części określonej w § 1 ust. 1 pkt 1 dotyczącej ustalenia, że przedsiębiorca ubiegający się o wydanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości powinien dysponować prawem do bazy transportowej, znajdującej się na terenie Gminy [...] , Sąd stwierdził, że zarzut ten jest zasadny. Art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 lipca 2005 o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 175 poz.1459 ) zobowiązuje wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do określenia i podania do publicznej wiadomości wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o wydanie zezwolenia, o który mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. Wymagania te winny uwzględnić opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań oraz w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości również miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być składowane. Cytowany przepis nie upoważnia burmistrza do wskazania miejsca położenia bazy transportowej przedsiębiorcy ubiegającego się o wydanie zezwolenia, a jedynie upoważnia do wskazania miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych. Również rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz.U. z 2006r. Nr 5 poz. 33 ) w ust. 1 pkt 1 stanowi, że wymagania winny obejmować opis wyposażenia technicznego, uwzględniający wymagania dotyczącego pojazdów, pojemników lub worków oraz bazy transportowej , a w § 3 ust.1 pkt 1 opis wyposażenia technicznego zawierającego wymagania odnośnie bazy transportowej. Zgodnie z tymi przepisami wymagania winny być określone w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczjący konkurencji oraz nieutrudniający dostęp do rynku przedsiębiorców świadczących usługi(...). Ograniczenie w zaskarżonym zarządzeniu kręgu przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia do tych, którzy posiadają bazę na terenie Gminy [...] zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego co stanowi rażące naruszenie prawa i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zarządzenia w części § 1 ust. 1 pkt 1 dotyczącego słów "znajdującej się na terenie Gminy [...]". Dodatkowo należy podnieść, że zgodnie z art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawę ustroju gospodarczego stanowi gospodarka rynkowa, oparta między innymi na wolności działalności gospodarczej. Ograniczenie wolności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art.22 Konstytucji RP). Za zasadny należy również uznać zarzut kwestionujący zgodność z prawem § 1 ust. 1 pkt 14 zaskarżonego zarządzenia nakazujący przedsiębiorcom wyposażenie pojazdów do transportu odpadów w elektroniczny system GPS . Zgodnie z art. 7 ust. 3a określenie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia winno uwzględniać opis wyposażenia technicznego niezbędnego do wykonywania zadań. Zdaniem Sądu elektroniczny system GPS nie stanowi niezbędnego wyposażenia technicznego pojazdów przeznaczonych do transportu odpadów dlatego należy uznać, że przepis § 1 ust. 1 pkt 14 zarządzenia jest sprzeczny z art. 7 ust. 3a wyżej wymienionej ustawy. Natomiast brak jest podstaw do uznania za naruszający prawo przepis § 5 zarządzenia stanowiący, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania i podlega podaniu do publicznej wiadomości. Jak wspomniano powyżej, zarządzenie to nie stanowi zdaniem Sądu aktu prawa miejscowego dlatego nie wymaga ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 13 pkt 2 i pkt 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy oraz inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 7 ust.3a zobowiązuje organ do podania do publicznej wiadomości wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o wydanie zezwolenia. Natomiast § 4 ust. 1 i 2 wskazanego powyżej rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. stanowi wymagania dla przedsiębiorców ubiegających się o wydanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych oraz o zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych wójt, burmistrz, prezydent miasta podaje do publicznej wiadomości w formie elektronicznej na stronach internetowych urzędu gminy lub miasta oraz w formie pisemnej na ogólnodostępnych tablicach informacyjnych. Wymagania te mogą być ogłaszane w prasie lokalnej. Żaden z wyżej wymienionych przepisów nie zawiera obowiązku ogłaszania tych wymagań w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz w prasie lokalnej Jak wynika z odpowiedzi na skargę zaskarżone zarządzenie publikowane było na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy [...], a zatem zostało podane do publicznej wiadomości. Niepodanie do publicznej wiadomości tych wymagań w formie elektronicznej na stronach internetowych urzędu gminy lub miasta zdaniem Sądu stanowi nieistotne naruszenie prawa. Uwzględniając powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1, art.152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.