II GSK 123/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Anna Robotowska (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 787/06 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie naliczenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2005 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz Z. G. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 787/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie naliczenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego, oddalono skargę. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego: Zarząd Dróg Powiatowych w Ł. w 2004 r. przeprowadził modernizację drogi powiatowej nr [...]. Po wykonaniu tych prac zarządca drogi ustalił, iż Z. G., zwany dalej "skarżącym", którego nieruchomość sąsiadowała z pasem drogowym, dokonał w nim zmian, wykonując wykopy wzdłuż pasa drogowego graniczącego z nieruchomością skarżącego, a wywieziony z pasa drogowego grunt składował na parkingu cmentarza w S. Pismem z dnia [...] października 2004 r. zarządca drogi wszczął przeciwko skarżącemu postępowanie w sprawie zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego, a następnie decyzją z dnia [...] października 2000 r. nr [...] zobowiązał skarżącego do przywrócenia pasa drogowego do pierwotnego stanu. Decyzja ta stała się ostateczną w dniu [...] listopada 2004 r. W związku z niedoprowadzeniem pasa drogowego do pierwotnego stanu zarządca drogi naliczał skarżącemu kary pieniężne z tytułu zajęcia pasa drogowego, które obejmowały dwie pozycje, a mianowicie za zajęcie pasa drogowego wzdłuż nieruchomości skarżącego, który został przez niego zaorany, oraz za zajęcie parkingu cmentarza w S., gdzie skarżący składował wywieziony grunt. Naliczono skarżącemu kary pieniężne następującymi decyzjami: z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w kwocie 12.886,50 zł za okres od dnia [...] do [...] października 2004 r., z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w kwocie 12.886,50 zł za okres od dnia [...] października 2004 r. do [...] listopada 2004 r., z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w kwocie 31.786,70 zł za okres od dnia [...] listopada 2004 r. do dnia [...] grudnia 2004 r. Podstawę prawną tych decyzji stanowiły przepisy art. 36 i art. 40 ust. 1, 2 pkt 1, ust. 3, 4, 11 i 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Od powyższych decyzji skarżący nie odwoływał się i w związku z tym decyzje te stały się ostateczne. W wyniku wszczęcia przeciwko skarżącemu postępowania egzekucyjnego, zmierzającego do wyegzekwowania nałożonych kar pieniężnych, skarżący reprezentowany przez pełnomocnika pismem z dnia 8 lipca 2005 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych. Według stanowiska skarżącego w wyniku modernizacji omawianej drogi rozszerzono jej pas drogowy, wchodząc jednocześnie na nieruchomość skarżącego, nanosząc tam pozostałości z placu budowy, m.in. gruz, niszcząc uprawy na tym obszarze. Zachowanie skarżącego, polegające na oczyszczeniu dotychczas zajmowanej nieruchomości z gruzu i z nawiezionej ziemi oraz przywróceniu granicy jego nieruchomości do poprzednio zajmowanej, nie stanowiło przejawu naruszenia pasa drogowego, a tym samym podstawy do nałożenia kary pieniężnej z tego tytułu. Ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2005 r. nr [...], dotyczącą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 12.886,50 zł za okres od dnia [...] października 2004 r. do [...] listopada 2004 r., utrzymano w mocy poprzedzającą decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r., w której odmówiono stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. Wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej, jak podkreślił organ, opiera się na zarzucie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ponieważ skarżący i współwłaścicielka nieruchomości A. S.-B. bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Ponadto, według skarżącego, brak było jednoznacznych, obiektywnych i przekonujących dowodów na to, że to skarżący zajął pas drogowy. Pierwszy z wymienionych zarzutów, jak wskazał organ odwoławczy, jest przesłanką do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 § pkt 4 k.p.a.). Toteż zarzut ten nie może być uznany za rażące naruszenie prawa, a tym samym stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast drugi z zarzutów, o braku dowodów na to, że skarżący samowolnie naruszył pas drogowy, jest bezpodstawny, ponieważ skarżący potwierdził tę okoliczność. Według ustaleń SKO, powołującego się na dziennik budowy drogi powiatowej nr [...], wyznaczenia na gruncie granicy drogi powiatowej nr [...] S.- J. dokonał w dniu [...] maja 2004 r. uprawniony geodeta. Wspomniana inwestycja drogowa została wykonana zgodnie z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] września 2003 r., co potwierdzili uprawniony geodeta, inspektor nadzoru ZDP w Ł. i kierownik budowy. Organ odwoławczy ustosunkował się również szczegółowo do zarzutów pełnomocnika skarżącego. I tak, za nieuzasadniony uznano zarzut dotyczący nie zawiadomienia współwłaścicielki działki A. S.-B. o postępowaniu w sprawie wyznaczenia granicy pomiędzy pasem drogowym a gruntem stanowiącym współwłasność ze skarżącym oraz o wykonaniu czynności pomiarowych bez odpowiedniego zawiadomienia wszystkich stron i bez ich udziału. Zarzuty te nie dotyczą bowiem przedmiotowej sprawy a mogły być podniesione w postępowaniu o rozgraniczenie działek lub w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę drogi powiatowej S. - J. Za nieuzasadniony uznano również zarzut, kwestionujący fakt samowolnego naruszenia przez skarżącego pasa drogowego, skoro skarżący nigdy temu nie zaprzeczał. Skarżący w kwestii zarzutu naruszenia pasa drogowego miał możliwość zakwestionowania ustaleń organu w postępowaniu w sprawie zajęcia pasa drogowego, zakończonego decyzja z dnia [...] października 2004 r., czy w późniejszych postępowaniach w sprawie nałożenia kary pieniężnej, czego nie uczynił. Zresztą, zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący przyznał fakt samowolnego zajęcia pasa drogowego, nazywając to "działaniem w ramach dopuszczalnej prawem samopomocy". Organ odwoławczy podkreślił również, że brak jest przepisu prawa nakładającego wprost na zarządcę drogi obowiązek powoływania biegłego geodety w postępowaniu o naliczenie kar za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia. Według organu dokonana przez skarżącego samopomoc w przywróceniu poprzedniego stanu władania gruntem ma znamiona zajęcia spornego pasa drogowego, gdyż skarżący jest przekonany, że grunt stanowiący pas drogowy jest jego własnością. Zatem, przywracając stan z okresu przed remontem drogi powiatowej skarżący zamierza władać tę częścią pasa drogowego na prawach wyłączności. Organ odwoławczy powołał się również na przepisy art. 39 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy o drogach publicznych, które zabraniają dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszać jej trwałość oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi, zaorywania lub zwężania w inny sposób pasa drogowego. Zatem, jeżeli zarządca drogi ustalił naruszenie pasa drogowego miał prawo nakazać przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego, stosownie do przepisu art. 36 ustawy o drogach publicznych. W myśl tego przepisu w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Ponadto, jak wskazał organ odwoławczy, zarządca drogi miał obowiązek naliczenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie (naruszenie) pasa drogowego, stosownie do przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 w/w ustawy. Stosownie do tego przepisu za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 1), z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 2), o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 3) zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej karę pieniężną organ odwoławczy wziął również pod uwagę istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Powiatowego Zarządu Dróg w Ł. z dnia [...] października 2004 r. nr [...], zobowiązującej skarżącego do przywrócenia pasa drogowego. Na powyższą decyzję, podtrzymując dotychczasowe zarzuty, skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., który wyrokiem z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 787/06 oddalił skargę. Rozpoznając skargę Sąd I instancji podkreślił, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przez rażące naruszenie prawa, jak podkreślił Sąd I instancji, należy rozumieć oczywistą sprzeczność decyzji z przepisem prawa, nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa, z zasadą demokratycznego państwa prawnego, z wymaganiami praworządności. W ocenie Sądu I instancji SKO prawidłowo ustaliło, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, brak podstaw do stwierdzenia, że decyzja nakładająca na skarżącego karę pieniężną została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa o drogach publicznych, jak podkreślił Sąd I instancji, generalnie zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 ustawy). Powyższa zasada, sprowadzająca się w istocie do zakazu jakiejkolwiek ingerencji w przeznaczenie pasa drogowego, nie jest jednak bezwzględnie obowiązująca. Wynika to wprost z treści art. 40 ustawy o drogach publicznych, który zawiera definicję zajęcia pasa drogowego i wymienia jego szczególne rodzaje, tj. prowadzenie robót w pasie drogowym, umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione powyżej przypadki (ust. 2). W tym jednak przypadku, zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 w zw. z art. 19 i art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, wymagane jest zezwolenie właściwego zarządcy drogi wydawane w drodze decyzji administracyjnej. Samowolne zajęcie pasa drogowego, tzn. zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, przekroczenie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu, sankcjonowane jest karami pieniężnymi, które organ administracyjny zobowiązany jest naliczyć (art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Sąd I instancji uznał za bezpodstawne zarzuty skarżącego podnoszone w skardze i w postępowaniu administracyjnym. Pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym, powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może być uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2005 r., sygn. VII SA/Wa 826/04, LEX nr 168040). Przeprowadzone przez Sąd I instancji uzupełniające postępowanie dowodowe potwierdziło prawidłowość ustaleń organu co do tego, że roboty skarżącego, polegające na wykonywaniu wykopów w poboczu i składowaniu ziemi na parkingu cmentarza wzdłuż działki nr [...], stanowiły przejaw zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej nr [...]([...]) S.- J. bez wymaganego zezwolenia. Sąd I instancji oparł się na ustaleniach wyroku Sądu Rejonowego w Ł. - Wydział Cywilny z dnia 29 września 2006r. wydanego w sprawie I C 111/06, który oddalił powództwo skarżącego i A. S. B. o wydanie i ochronę posiadania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd, powołując się na opinię biegłego, szkic i fotografie wskazał, że to skarżący użytkuje swoje pole w szerszym zakresie niż to wynika z jego prawa własności. Jego uprawy wchodzą w przyległy pas drogowy na szerokości 2 m. Tym samym bezpodstawne jest twierdzenie skarżącego, jakoby jego działanie polegało na doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem granic własnej działki, które zostały naruszone przy okazji remontu drogi powiatowej i w związku z tym nie wymagało to zezwolenia. Skarga kasacyjna na powyższy wyrok, wniesiona przez pełnomocnika procesowego skarżącego, w której wnosi się o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oparta jest zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego odnosi się do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 2 i 12 ustawy o drogach publicznych. Precyzując zarzut naruszenia przepisów postępowania skarga kasacyjna powołuje przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak podnosi, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano, na jakiej podstawie uznano za prawidłowe ustalenie organu odwoławczego, że zarzucane skarżącemu działanie było robotami polegającymi na wykonywaniu wykopów w poboczu i składowaniu ziemi na parkingu cmentarza wzdłuż działki nr [...], a tym samym stanowiło przejaw samowolnego zajęcia pasa drogowego, skoro takich ustaleń nie można wyprowadzić z wyroku Sądu Rejonowego w Ł. wydanego w sprawie I C 111/06. Ponadto, wskazując na naruszenie przepisów postępowania, skarga kasacyjna powołuje przepisy art. 113 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieustosunkowanie się do wynikającego ze skargi istotnego zagadnienia prawnego, dotyczącego wzajemnej relacji między art. 40 ustawy o drogach publicznych a przepisem art. 343 § 2 k.c., pozwalającym na samodzielne przywrócenie naruszonego posiadania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. W myśl przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenie ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania. Skarga kasacyjna spełnia wymogi formalne. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w wyroku Sądu I instancji zarzucanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności w dostatecznym stopniu zostały przytoczone okoliczności faktyczne sprawy, co zostało odzwierciedlone w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Natomiast zasługuje na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku przepisów art. 40 ust. 2 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Uzasadniając powyższe stanowisko wymaga podkreślenia, że drogi publiczne podlegają prawnej ochronie, a to z uwagi na ich znaczenie gospodarcze oraz bezpieczeństwo użytkowników ruchu drogowego. W art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wymieniono w sposób niewyczerpujący przykłady zakazanych zachowań, które mogą powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszyć trwałość drogi lub stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. I tak, na co z powołaniem się na przepisy art. 39 ust. 1 pkt 7 i 8 cytowanej ustawy w zaskarżonej decyzji wskazał organ odwoławczy, a także i Sąd I instancji, zabrania się niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi (pkt 7), a także zaorywania lub zwężania w inny sposób pasa drogowego (pkt 8). Ponadto drogi publiczne (w tym pas drogowy), które służą przemieszczaniu się pojazdów, nie mogą być, co do zasady, wykorzystywane na inne cele niż na potrzeby zarządzania drogami lub na potrzeby ruchu drogowego. Jedynie w drodze wyjątku, na zasadach określonych w art. 39 ust. 3 i ust. 7 ustawy o drogach publicznych, dopuszczalne jest wykorzystywanie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami publicznymi lub potrzebami ruchu drogowego. I tak, w świetle art. 39 ust. 3 cytowanej ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast w myśl art. 39 ust. 7 omawianej ustawy zarządca drogi udostępnia, w drodze umowy dzierżawy lub najmu, kanały technologiczne, o których mowa w ust. 6, zainteresowanym podmiotom wybranym w drodze przetargu, z zachowaniem przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zarządca drogi pobiera z tego tytułu opłaty w wysokości ustalonej w umowie. W omawianych wyżej sytuacjach, przynajmniej zasadniczo, pas drogowy wykorzystywany jest na potrzeby gospodarcze przedsiębiorców, innych niż zarządca drogi, dla których obszar pasa drogowego może stanowić istotne pole ich działalności. Przykładem może być tutaj wykorzystywanie pasa drogowego na potrzeby lokalizacji reklam. Toteż uzasadnione jest, aby udostępnianie pasa drogowego na takie potrzeby było odpłatne. Zasady ustalania takiej opłaty regulują przepisy art. 40 ust. 4 - 6 ustawy o drogach publicznych, przy czym 10-krotność takiej opłaty stanowi podstawę dla wyliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (art. 40 ust. 12 cytowanej ustawy). Jednakże wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego, a tym samym i kar pieniężnych, musi uwzględniać konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Jak już wspomniano drogi publiczne podlegają prawnej ochronie. Charakter tej ochrony nie jest jednakże jednolity. I tak sprawcy czynów powodujących niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, o których mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, podlegają zasadniczo odpowiedzialności przewidzianej w Kodeksie wykroczeń. I tak, stosownie do przepisu art. 100 pkt 1 Kodeksu wykroczeń kto zaorywa lub w inny sposób zwęża pas drogowy lub pas przydrożny, podlega karze grzywny do 2.000 złotych albo karze nagany. Natomiast zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego na cele niezwiązane z gospodarką i komunikacją drogową, chociaż także stanowiące wykroczenie (art. 99 pkt 1 Kodeksu wykroczeń), zagrożone jest przede wszystkim karami pieniężnymi, stosownie do przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Na uwagę zasługuje tutaj niewspółmiernie wyższa kwota kar pieniężnych z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia od sankcji przewidzianych na gruncie przepisów Kodeksu wykroczeń. Uzasadnione jest to, w przeciwieństwie do naruszeń wymienionych w przepisie art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, związanych z gospodarczym wykorzystywaniem pasa drogowego przez przedsiębiorców, co uzasadnia zastosowanie większej dolegliwości finansowej, niż tej jakiej podlega sprawca wykroczeń wymienionych w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie prowadzący działalności gospodarczej lub dla którego droga publiczna nie stanowi przedmiotu dla takiej działalności. Jak już wskazano skarżący został ukarany karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i odnośna decyzja stanowiła przedmiot wniosku skarżącego o stwierdzenie jej nieważności, stosownie do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który nie został uwzględniony przez organ, zaś stanowisko to podzielił Sąd I instancji w wyroku zaskarżonym skargą kasacyjną. Istota sprawy sprowadza się zatem do zagadnienia, czy oczyszczenie przez skarżącego zajmowanej przez niego nieruchomości z gruzu i ziemi nawiezionej przy okazji remontu drogi publicznej przez przedsiębiorstwo wykonujące roboty drogowe i składowanie pozostałości z tej budowy na parkingu cmentarza w S., a także doprowadzenie granic nieruchomości do wielkości zajmowanej przez skarżącego przed remontem omawianej drogi, wyczerpywało znamiona zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, w rozumieniu przepisu art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, uzasadniające nałożenie kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Na tak postawione pytanie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Zajęcie pasa drogowego, które może być skutecznie sankcjonowane karami pieniężnymi, odnosi się wyłącznie do sytuacji wskazanych w przepisie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, a więc do następujących okoliczności: zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 1); przekroczenie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 2); zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 3). Powołany wyżej przepis pozostaje w związku z art. 40 ust. 2 cytowanej ustawy, określającym w sposób wyczerpujący sytuacje, w których w ogóle dopuszczalne jest wydanie decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. W myśl tego przepisu zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymagające zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym (pkt 1); umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2); umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3); zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (pkt 4). Zarówno powołany wyżej przepis, jak i przepis art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jako normujące kwestie stanowiące wyjątek od zasady wykorzystywania drogi i pasa drogowego na inne cele niż potrzeby zarządzania drogami lub potrzeby ruchu drogowego (por. art. 39 ust. 3 ustawy), powinny być interpretowane ścieśniająco, nie zaś rozszerzająco, jak to przyjęły organy i w ślad za nimi Sąd I instancji. Innymi słowy, zajęcie pasa drogowego, które może być skutecznie sankcjonowane karami pieniężnymi, ograniczone jest jedynie do sytuacji wyczerpująco wymienionych w art. 40 ust. 2 i art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, przy czym zasadniczo może być dokonane na potrzeby gospodarcze podmiotu składającego w tej mierze odpowiedni wniosek. Przyjmując taki punkt widzenia nie wchodziłby w ogóle w grę, jako nie mieszczące się w hipotezie przepisu art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, ewentualny wniosek skarżącego o zajęcie pasa drogowego, polegający na przywróceniu do poprzedniego stanu granic nieruchomości zajmowanej przez skarżącego, naruszonej w wyniku remontu drogi, i składowaniu na parkingu cmentarza w S. gruzu i ziemi, z których po przeprowadzonym remoncie drogi skarżący oczyścił nieruchomość przez siebie zajmowaną. Skoro taki wniosek skarżącego z oczywistych względów nie podlegałby procedurze udostępnienia pasa drogowego w zakresie, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, tym samym brak było podstaw do sankcjonowania zarzucanego skarżącemu czynu, poprzez nałożenie na niego kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (art. 40 ust. 12 ustawy), gdyż w omawianej sytuacji nie miały zastosowania powołane wyżej przepisy. Tym bardziej brak było podstaw do nałożenia na skarżącego takiej kary, a to z uwagi na relatywnie wysokie stawki opłat i kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego, uwzględniające gospodarce wykorzystanie pasa drogowego, co w sprawie nie miało miejsca. Wprawdzie zarzucane skarżącemu zachowanie trudno zaakceptować, niemniej nie można go oceniać w kategoriach zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Zatem, jak trafnie zarzuca skarga kasacyjna, z uwagi na rażące naruszenie przepisów art. 40 ust. 2 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych, odmowa stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej na skarżącego karę pieniężną z tytułu zajęcia pasa drogowego naruszała przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję SKO, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie nałożenia wspomnianej kary pieniężnej, skarga kasacyjna oparta jest na uzasadnionych podstawach. Zasadności skargi kasacyjnej nie pozbawia okoliczność pozostawania w obrocie prawnym decyzji zarządcy drogi z dnia [...] października 2000 r. nr [...], zobowiązującej skarżącego do przywrócenia pasa drogowego do pierwotnego stanu. Decyzja ta pozostaje w związku z decyzją o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, o której stwierdzenie nieważności skarżący wystąpił. Zatem organ, z powołaniem się na przepis art. 9 k.p.a., powinien był, a czego nie uczynił, wskazać pełnomocnikowi skarżącego na istnienie w obrocie prawnym wspomnianej decyzji z dnia [...] października 2000 r., a to w celu zajęcia stanowiska, czy pełnomocnik skarżącego wnosi również o stwierdzenie nieważności i tej decyzji. Ponadto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mogło być wszczęte również z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.), czego organ nie uczynił, a były ku temu podstawy prawne. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony skargą kasacyjną wyrok oraz rozpoznał skargę i uchylił zaskarżoną decyzję SKO w Ł. z dnia [...] września 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, zawarty w piśmie z dnia [...] lipca 2005 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu tego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.