I OSK 1194/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 10 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 34/07 w sprawie ze skargi Rady Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasad wynagradzania nauczycieli oddala skargę kasacyjną Wojewoda Ś. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 marca 2007 r., sygn. IV SA/Gl 34/07, uchylającego rozstrzygnięcie nadzorcze tego organu z dnia [...], którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy B. z dnia [...] Nr [...], w części określonej w § 8 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 załącznika do tej uchwały, stanowiącego "Regulamin wynagradzania nauczycieli za 2007 r." Do wydania tego rozstrzygnięcia nadzorczego doszło w następującym stanie faktycznym: Uchwałą Rady Gminy B. Nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 z późn. zm.) przyjęto regulamin określający zasady wynagradzania nauczycieli w Gminie B. w 2007 r. W postanowieniu zawartym w § 2 tegoż regulaminu określono, iż odnosi się on do nauczycieli, wychowawców i pracowników pedagogicznych, zatrudnionych w przedszkolach i szkołach na terenie gminy B.. Po myśli natomiast § 8 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 regulującego kwestie dodatków funkcyjnych stwierdzono, iż nauczycielom, którym powierzono wychowawstwo klasy, przysługuje taki dodatek w wysokości 4% pobieranego wynagrodzenia zasadniczego. Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...], Wojewoda Ś. działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdził nieważność wskazanej uchwały w części określonej w § 8 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 załącznika, stanowiącego Regulamin wynagradzania nauczycieli na rok 2007 w zakresie, w jakim przyznano dodatek funkcyjny za wychowawstwo nauczycielom zatrudnionym w przedszkolach. Zdaniem organu nadzoru, ustawowe upoważnienie dla organu prowadzącego szkołę, zawarte w treści art. 30 ust. 6 ustawy – Karta Nauczyciela, w oparciu o które wydana została zaskarżona uchwała, nie pozwala na objęcie dodatkiem funkcyjnym nauczycieli zatrudnionych w przedszkolach. Wykaz funkcji, których sprawowanie uprawnia do dodatku funkcyjnego, określony został w akcie wykonawczym wydanym na podstawie delegacji ustawowej. W § 5 tego rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, poz. 181) wydanym na podstawie art. 30 ust. 5 ustawy Karta Nauczyciela, Minister Edukacji Narodowej i Sportu wskazał, iż dodatek funkcyjny przysługuje nauczycielowi, który sprawuje funkcję wychowawcy klasy. W opinii organu nadzoru, w przeciwieństwie do obowiązków nauczycieli w szkołach, zajęcia opiekuńcze i wychowawcze realizowane w przedszkolach nie należą do zajęć dodatkowych zatrudnionych tam nauczycieli. Odzwierciedlają natomiast treść i charakter zakresu zadań i obowiązków związanych z umową o pracę wszystkich zatrudnionych w przedszkolach nauczycieli. Przyznanie zatem dodatku funkcyjnego z tytułu wychowawstwa klasy, nauczycielom zatrudnionym w przedszkolach, stanowiłoby w istocie przyznanie dodatku o innym charakterze, niż dodatek, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Powyższe rozwiązanie wykraczałoby poza umocowanie ustawodawcze, a tym samym byłoby niedopuszczalne, jako że uchwała w sprawie przyjęcia regulaminu wynagradzania nauczycieli ma walor przepisu powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z czego wynika konieczność formułowania jej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Zdaniem Wojewody Ś., wychowawca klasy to funkcja powierzona przez dyrektora szkoły po zasięgnięciu opinii Rady Pedagogicznej, a zatem funkcja powierzona w określony sposób. Wojewoda Ś. podniósł, iż stanowisko jakie zostało zaprezentowane przez niego w rozstrzygnięciu nadzorczym, pokrywa się z poglądem prezentowanym przez Departament Pragmatyki Zawodowej Nauczycieli Ministerstwa Edukacji Narodowej. Wskazane rozstrzygnięcie nadzorcze poprzedzało wszczęcie postępowania w sprawie, w oparciu o art. 61 § 4 k.p.a. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze, upoważniony do działania na mocy uchwały Rady Gminy B. z dnia [...] grudnia 2006 r. w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Ś. z dnia [...], Wójt Gminy wniósł o uchylenie aktu organu nadzoru w części, zarzucając jego sprzeczność z prawem materialnym, a to przepisem art. 29, art. 30 ust. 6, art. 35 ustawy – Karta Nauczyciela oraz art. 3 pkt 9 i art. 22 ustawy o systemie oświaty. Skarżący zarzucił, iż rozstrzygnięcie nadzorcze nie wskazuje w istocie normy prawnej naruszonej uchwałą Rady Gminy B. z dnia [...], gdyż za taką nie może być uznany przepis art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. O słuszności stanowiska organu nadzoru nie może też stanowić zgodność rozstrzygnięcia nadzorczego ze stanowiskiem reprezentowanym przez Ministerstwo Edukacji Narodowej i Sportu, bowiem opinie tego organu nie są wiążące dla organów samorządu terytorialnego. Skarżący wskazał, iż zgodnie z regulacją prawną zawartą w przepisach ustaw – Karta Nauczyciela i o systemie oświaty, brak jest podstaw do odmiennego traktowania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i nauczycieli zatrudnionych w przedszkolach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 19 marca 2007 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, uznając zasadność zarzutów podniesionych w skardze. Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż istotą sporu pomiędzy Radą Gminy B., a Wojewodą Ś. jest odmienne interpretowanie pojęcia dodatku do wynagrodzenia zasadniczego, określonego jako "dodatek funkcyjny" przysługującego nauczycielom z tytułu pełnienia obowiązków wychowawcy klasy. Przepisy Karty Nauczyciela wprawdzie posługują się tym pojęciem, lecz ani go nie definiują, ani nie określają warunków jego przyznania. Kwestie te uregulowały natomiast przepisy wykonawczego – w stosunku do Karty Nauczyciela – rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, poz. 181). W akcie tym Minister określił wykaz stanowisk oraz sprawowanych funkcji uprawniających nauczyciela do dodatku funkcyjnego oraz ogólne warunki przyznawania dodatku motywacyjnego. Zgodnie z § 5 pkt 2 lit. a/ omawianego rozporządzenia, do uzyskania tego dodatku uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono sprawowanie funkcji wychowawcy klasy. Pojęcie "nauczyciel" odnosi się zarówno do nauczyciela zatrudnionego w szkole jak i przedszkolu (art. 3 ust. 1 Karty Nauczyciela). Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż użyte w ostatnio wymienionym przepisie rozporządzenia wykonawczego określenie "klasa" stanowi wyrażenie zamienne dla nazwy podstawowej jednostki organizacyjnej placówki oświatowej zwanej "oddziałem". Przepis § 5 pkt 2 lit. a/ tego rozporządzenia nie ogranicza więc prawa do dodatku funkcyjnego z tytułu sprawowania funkcji wychowawcy klasy wyłącznie do nauczycieli zatrudnionych w szkołach. Przemawia za tym – zdaniem Sądu I instancji – również cel, jaki zgodnie z wolą ustawodawcy ma spełniać ten dodatek funkcyjny. Również w przedszkolach, podobnie jak w szkołach, podstawowym obowiązkiem nauczycieli realizowanym w czasie pracy w pełnym wymiarze zatrudnienia jest prowadzenie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu nie wydaje się również przekonywujący argument organu nadzoru, mający stanowić o odmienności funkcji wychowawcy klasy szkolnej ze względu na sposób przydzielenia tej funkcji. Także w tym wypadku przeczą temu przepisy prawa, gdyż zgodnie z rozporządzeniem z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624), w każdym z typu placówek oświatowych, a więc w przedszkolu, szkole, gimnazjum czy liceum ogólnokształcącym działa rada pedagogiczna, a dyrektor przedszkola lub szkoły (gimnazjum, liceum ogólnokształcącego) powierza nauczycielowi czynności polegające na sprawowaniu opieki nad oddziałem czy to przedszkolnym czy szkolnym (por. § 13 ramowego statutu przedszkola publicznego i § 15 ramowego statutu szkoły publicznej cytowanego aktu wykonawczego). Wziąwszy nadto pod uwagę zapis art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty, regulujący kompetencje rady pedagogicznej, stwierdza się, że użyte w tym przepisie określenie "szkoła" nie wyklucza jego stosowania również w odniesieniu do przedszkola. Przeciwna interpretacja bowiem pozostawałaby w sprzeczności z art. 3 ust. 1 tego aktu prawnego. Przeto propozycja dyrektora szkoły lub palcówki w sprawach przydziału nauczycielom stałych prac i zajęć w ramach wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatkowo płatnych zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, odnoszą się nie tylko do nauczycieli zatrudnionych w szkołach lecz także do nauczycieli pracujących w przedszkolach. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż aby zastosować przewidziany w ustawie środek nadzoru, Wojewoda Ś. musiał w sposób niebudzący wątpliwości, wykazać "istotną" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sprzeczność z prawem postanowień badanej uchwały, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, a także wyjaśniając z jakich przyczyn, w określonym stanie faktycznym, uznaje dostrzeżone uchybienie za "istotne". W rozpatrywanej sprawie nie miało to miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził następnie, iż nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), w związku z czym tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa uchwałą organu gminy, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 91 tej ustawy. Ingerencję organu administracji rządowej w sytuacji braku takiego "istotnego naruszenia prawa" należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Sąd stwierdził też, że odpowiednie stosowanie w toku postępowania nadzorczego przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nakładało na organ nadzoru obowiązek prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), rozpatrzenia całego materiału (art. 77 § 1 k.p.a.) i uzasadnienia swego stanowiska w sposób wymagany prawem (art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), wyjaśniając przesłanki, którymi się organ kierował (art. 10 i 11 k.p.a.). Zaskarżona czynność nie odpowiada tym wymogom, w szczególności przez pominięcie argumentów znanego na terenie kraju wyroku NSA z 29 listopada 2006 r., sygn. I OSK 1287/06, w którym został wyrażony pogląd, iż "literalna wykładnia § 5 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia MEN z 31 stycznia 2005 r. w sprawie minimalnych stawek wynagradzania zasadniczego nauczycieli... nie uprawnia do wyłączenia z kręgu jej adresatów nauczycieli zatrudnionych w przedszkolach, którym powierzono funkcję wychowawcy". Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżył skargą kasacyjną Wojewoda Ś.. Zarzucił mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności przepisów: a) art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 z późn. zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, poz. 181 z późn. zm.) oraz w związku z art. 32 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., b) przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.), w szczególności § 13 załącznika Nr 1 oraz § 15 załącznika Nr 2, § 17 załącznika Nr 3 do rozporządzenia, c) art. 91 ust. 3 w związku z art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, d) art. 145 § 1 pkt 1c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10, art. 11 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich błędną wykładnię; 2) przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 134 ust. 1, art. 141 § 4, art. 148 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Wskazując na powyższą podstawę zaskarżenia wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie: 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy. Ponadto wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając te zarzuty skarżący stwierdził, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaistniała niespójność przedstawionych poglądów dowodząca błędnego wnioskowania, a w konsekwencji błędnej wykładni zastosowanych w sprawie przepisów. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, w myśl którego obowiązujące przepisy prawa nie różnicują statusu nauczyciela wychowawcy klasy w szkole oraz nauczyciela, który opiekuje się oddziałem w przedszkolu. Sąd I instancji nie dostrzegł istotnych różnic w określeniu funkcji nauczyciela wychowawcy w szkole, zawartych w ramowych statutach publicznej szkoły podstawowej i publicznego gimnazjum, stanowiących załączniki nr 2 i nr 3 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, a określeniem nauczyciela opiekującego się oddziałem w przedszkolu, zawartym w § 13 ust. 1 załącznika nr 1 do tego rozporządzenia. Wymienione przepisy wyraźnie różnicują te funkcje, nazywając nauczycielem-wychowawcą tylko nauczycieli pracujących w szkołach. Skarga kasacyjna zarzuciła nadto naruszenie przepisów procesowych przez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionego w skardze zarzutu błędnego pouczenia odnośnie terminu do złożenia skargi, naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieustosunkowanie się do innych możliwości wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, a także przyjęcie, że organ naruszył przepisy k.p.a., które w postępowaniu nadzorczym stosuje się tylko odpowiednio. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie przedstawiła usprawiedliwionych podstaw. Należy natomiast stwierdzić, iż wbrew jej zarzutom Sąd I instancji dokonał wnikliwej i prawidłowej wykładni, mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, w tym również przepisów wymienionych w punktach 1a-c zarzutów skargi kasacyjnej. W obszernym i wnikliwym uzasadnieniu wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny przekonywująco wykazał, iż obowiązujące przepisy prawa nie różnicują statusu wychowawców klas w szkołach i opiekunów oddziałów przedszkolnych w takim stopniu, żeby przyznanie obu kategoriom dodatku funkcyjnego do wynagrodzenia za sprawowanie funkcji wychowawczej stanowiło istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego. Sąd I instancji zwrócił uwagę na fakt, iż przez określenie "nauczyciel" obowiązujące przepisy rozumieją również nauczyciela zatrudnionego w przedszkolu, a pod pojęciem "oddział" określa się zarówno klasę w szkole jak i oddział przedszkolny. Sąd wskazał następnie na podobne obowiązki i funkcje, które spełnia nauczyciel-wychowawca w szkole i opiekun grupy przedszkolnej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej dokonał też analizy przepisów rozporządzenia MEN z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624), stwierdzając jednak, iż różnice w określeniu wychowawcy w szkole i opiekuna oddziału przedszkolnego nie są na tyle istotne aby uznać, że do opiekunów nie może mieć zastosowania przepis § 5 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia MEN z 31 stycznia 2005 r. w sprawie minimalnych stawek wynagradzania zasadniczego nauczycieli... Skarga kasacyjna nie wykazała żadnego naruszenia przepisów art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, § 5 rozporządzenia MEN z 31 stycznia 2005 r. w sprawie minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli (Dz. U. Nr 22, poz. 181 ze zm.), przepisów rozporządzenia MEN z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.), ani art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – przez błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Należy przy tym wskazać, iż wykładnia przepisów prawa materialnego zastosowana w rozpoznawanej sprawie jest zgodna z ukształtowaną linią orzecznictwa sądowego, czego wyrazem jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. I OSK 1287/06 (niepubl.). W wyroku tym NSA również wyraził i uzasadnił pogląd, iż przepis § 5 ust. 2 pkt a rozporządzenia MEN z 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli... (Dz. U. Nr 22, poz. 181) nie uprawnia do wyłączenia z kręgu adresatów tej normy nauczycieli przedszkoli, którym powierzono sprawowanie funkcji wychowawcy. Nie stanowi do tego podstawy niewątpliwie różnica terminologiczna w ramowych statutach szkół i przedszkoli publicznych, na co powołała się skarga kasacyjna. Również zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Fakt, iż Sąd I instancji nie ustosunkował się do zarzutu skargi o wadliwym trybie i terminie zaskarżenia czynności nadzorczej, nie ma żadnego wpływu na treść zaskarżonego wyroku w sytuacji, gdy bezsporne jest, że skarga Rady Gminy B. została wniesiona w terminie. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jest niezasadny, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie formalne wymogi wynikające z tego przepisu. W szczególności dokonując wnikliwej wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego i wykazując, iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały, Sąd I instancji wskazał argumenty przemawiające za nietrafnością stanowiska organu nadzoru. Również, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, dokonana przez WSA wykładnia przepisów k.p.a., które w postępowaniu nadzorczym mają tylko odpowiednie zastosowanie, nie budzi zastrzeżeń. Skarga kasacyjna nie przedstawiła więc uzasadnionych podstaw, co uzasadnia jej oddalenie zgodnie z art. 184 p.p.s.a.