II SA/Lu 9/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2007r. przy udziale prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Lublinie B. W. sprawy ze skargi K. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej par. 8 ust.1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2 pkt 6 i 7; 2. odrzuca skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Rady Miasta na rzecz K. W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem kosztów postępowania. K.W. wniósł na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 23 marca 2006r., Nr 963/XXXIX/2006 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta L. w części dotyczącej § 8. Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta w § 8 określiła szczegółowe wymagania w zakresie ochrony zieleni i – zdaniem skarżącego - nakładając w §2 szereg obowiązków i zakazów na podmioty prawa naruszyła interes prawny wspólnoty samorządowej miasta L. W ocenie skarżącego uchwała – regulamin, będący z mocy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2005r., Nr 236, poz.2008 ze zm.) aktem prawa miejscowego, została – w części dotyczącej § 8 wydana z naruszeniem art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz.1591 ze zm.), tj. bez ustawowego upoważnienia. Skarżący podniósł, że w świetle art. 80 ust. 1 i 2 oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004r., Nr 92, poz.880 ze zm.) do określenia warunków w zakresie ochrony terenów zieleni i zadrzewień wyłącznie uprawnionym jest minister właściwy do spraw środowiska. Skarżący wyjaśnił, że Rada Miasta nie uwzględniła jego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W związku z powyższym skarżący wniósł o przeprowadzenie przez Sąd "dowodów z dokumentów", wskazując na przepis art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 i 2 oraz 5-6b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także art. 80 ust. 1 i 2 oraz art. 82 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Rada zarzuciła, że skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego, a więc nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu. Wyjaśniła, że podjęła zaskarżoną uchwałę mając na względzie liczne wnioski o precyzyjne uregulowanie przepisów o ochronie przyrody, kierując się przy tym nie tylko względami estetycznymi i porządkowymi, ale i bezpieczeństwa ludzi; dotyczy to: zobowiązania właścicieli nieruchomości do systematycznego koszenia trawników, właściwej pielęgnacji, właściwego cięcia drzew, usuwania posuszu, a przede wszystkim ograniczenia redukcji korzeni drzew wywoływanej pracami naziemnymi, które wywołują najwięcej szkód. Rada Miasta podniosła również, że z budżetu miasta corocznie przeznacza się znaczne środki finansowe na nowe nasadzenia oraz pielęgnację istniejących drzew i krzewów, dlatego konieczna była uchwała zapewniająca ich należytą ochronę. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej, który zgłosił swój udział w postępowaniu przyłączył się do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona uchwała została podjęta z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i narusza prawo w sposób istotny. Przede wszystkim należy rozważyć kwestię legitymacji skarżącego do zaskarżenia uchwały. Według art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć taką uchwałę do sądu administracyjnego po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Uchwała Rady Miasta z dnia 23 marca 2006r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta L. w § 8 zatytułowanym "Wymagania w zakresie ochrony zieleni" jest skierowana do właścicieli nieruchomości, na których nakłada szczegółowo określone obowiązki. Skarżący K.W. jest współwłaścicielem nieruchomości położonej na terenie miasta przy ul. [...] obejmującej działkę gruntu zabudowaną w części domem mieszkalnym wraz z drogą dojazdową, co wynika z przedłożonych aktów notarialnych oraz decyzji o wymiarze podatku od nieruchomości za 2007r. Z powyższego wynika, że skarżący wykazał legitymację procesową do wniesienia skargi, gdyż przedmiotowa uchwała narusza jego - jako właściciela nieruchomości położonej na terenie miasta L. - interes prawny nakładając na niego obowiązek. Nietrafny jest zatem pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę o braku legitymacji procesowej K.W. do zaskarżenia uchwały. Cytowany art. 101 ustawy o samorządzie gminnym możliwość zaskarżenia uchwały uzależnia także od wezwania organu gminy podejmującego uchwałę lub zarządzenia do usunięcia naruszenia. Skarżący pismem z dnia 28 sierpnia 2006r. wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa polegającego na ustanowieniu obowiązków i zakazów w zakresie ochrony zieleni i wykonywania prac ziemnych – w § 8 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz pkt 6 i 7 uchwały - z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, wkraczając w kompetencje zastrzeżone dla ministra właściwego do spraw środowiska. Wskazane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zapisy § 8 uchwały dotyczą nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku zapewnienia systematycznego koszenia trawników i roślinności dzikiej (§ 8 ust. 1 pkt 2) i pielęgnacji drzew i krzewów zgodnej z zasadami sztuki ogrodniczej (§ 8 ust.1 pkt 3) oraz zawierają zakaz w zakresie ochrony i pielęgnacji zieleni na terenie miasta wykonywania nasadzeń w pobliżu obiektów budowlanych w określonych odległościach od drzew i krzewów (§ 8 ust. 2 pkt 7) W złożonej - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – skardze do Sądu skarżący wskazał na zamieszczenie w uchwale paragrafu 8 z przekroczeniem upoważnienia ustawowego podnosząc, że Rada w tym zakresie wkroczyła w kompetencje zastrzeżone dla ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Sąd podziela argumenty zawarte w skardze dotyczące podjęcia uchwały z przekroczeniem upoważnienia ustawowego poprzez zawarcie w uchwale dodatkowych zakazów i obowiązków spoza katalogu określonego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2005r., Nr 236, poz.2008) Powyższy przepis wraz z powołanymi w zaskarżonej uchwale z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowił podstawę prawną do podjęcia uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta. W świetle art. 4 ust. 1 wskazanej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. W ust. 2 art. 4 w pkt 1-8 zawarte są zapisy dotyczące katalogu spraw, w których regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W katalogu tym nie ma spraw dotyczących wymagań w zakresie ochrony zieleni. Wskazany przepis nie zawiera upoważnienia rad gmin do wprowadzania dodatkowych obowiązków spoza określonego w nim katalogu. Takich upoważnień dla rad gmin nie ma także w innych przepisach. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004r., Nr 92, poz.880 ze zm.) nakłada na gminy w art. 78 obowiązki zakładania i utrzymywania terenów zielonych i zadrzewienia, lecz w żadnym razie nie oznacza to upoważnienia dla gmin do wydawania przepisów w tym zakresie. Wspomniana ustawa zawiera natomiast w art. 80 dwie delegacje ustawowe do wydania rozporządzeń wykonawczych w konkretnych sprawach w zakresie ochrony terenów zielonych i zadrzewień skierowane do ministra właściwego do spraw środowiska oraz ministra właściwego do spraw transportu. Powyższe oznacza, że zawarte w zastrzeżonej uchwale zapisy dotyczące nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązków w zakresie ochrony zieleni jako wykraczające poza katalog spraw określonych w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i nie znajdujące upoważnienia w innych ustawach – naruszają prawo w sposób istotny. W tej sytuacji, uwzględniając skargę należało na mocy art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta w części dotyczącej § 8 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2 pkt 6 i 7. Tylko w tym zakresie bowiem skarżący wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa. W pozostałej części dotyczącej całego § 8 uchwały skarga podlega na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzuceniu, gdyż skarżący nie wyczerpał w tej części aktu trybu przewidzianego do jego zaskarżenia w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania wydano na mocy art. 200 p.p.s.a.