I SA/Wa 1217/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referendarz sądowy Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2007 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu mienia gminie oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku A. M., I. i B. J., J. i A. A., H. i K. R., I. i K. S., U. D., Z. H., C. S. i W. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1992 r., nr [...], w części dotyczącej nieodpłatnego przekazania na własność Gminy K. nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 1992 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), przekazał nieodpłatnie na własność Gminy K. nieruchomość położoną w K., obejmującą działki nr: [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] m2 wystąpiły A. H. (obecne nazwisko W.) i J. S., zarzucając, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nieruchomość ta faktycznie nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ale własność prywatną, a zatem nie podlegała komunalizacji. W uzasadnieniu wniosku podano, że umową kupna-sprzedaży, akt notarialny z dnia [...] kwietnia 1966 r., nr [...], Skarb Państwa nabył od osób fizycznych, w zarząd i użytkowanie Biura [...] w K., własność parceli kat: [...] z KW [...],[...] i [...] z KW [...] oraz [...] i [...] z KW [...]. Umowa ta była zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Łączna powierzchnia nabytych parcel wyniosła [...] m2. Wykazem zmian gruntowych z dnia [...] stycznia 1979 r. nr [...], opracowanym przez [...] w K., z powołaniem się na dane z operatu nowej ewidencji gruntów dla obrębu nr [...], wykazano działkę nr [...] w obr. [...], utworzoną operatem założenia ewidencji gruntów nr [...] w ten sposób, że oprócz parcel kat: [...] z KW nr [...],[...] i [...] z KW nr [...] oraz [...] i [...] z KW nr [...], stanowiących własność Skarbu Państwa, włączono do niej część parceli [...] kat. [...] z KW nr [...]. Ponadto do działki nr [...] włączono jeszcze dalszy teren o pow. [...] m2, nie stanowiący już części parceli [...] kat. [...]. Podana w wykazie nowa powierzchnia działki nr [...] została w ten sposób zwiększona do [...] m2. Na skutek połączenia w działce [...] części różnych nieruchomości, nie stanowiących własności tych samych osób, powierzchnia nowopowstałej działki nr [...] zwiększyła się w porównaniu ze stanem katastralnym oraz z umową z dnia [...] kwietnia 1966 r. o [...] m2. W wyniku opisanych wyżej zabiegów geodezyjnych, zasięg działki nr [...] został rozciągnięty na należącą do parceli [...] kat. [...] jej południową część, przylegającą bezpośrednio do ul. [...], nigdy nie objętą żadnym wywłaszczeniem. Następnie działka nr [...], operatem podziału [...], podzieliła się na działki nr [...] i [...] oraz dalej, operatem [...], działka nr [...] podzielona została na działki nr [...] i [...]. W księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej w Sądzie Rejonowym dla K., nadal obejmującej parcelę [...] kat. [...], jako współwłaściciele nieruchomości wykazani są: A. H. w [...] części, J. Ś. w [...] części, I. W. w [...] części i K. W. w [...] części. Strony podniosły, iż na skutek powyższych działań doszło nie tylko do bezprawnego zmniejszenia powierzchni dawnej parceli [...] kat. [...], ale przede wszystkim doszło do jej bezprawnego podziału i powstania w jej południowej części obcej własności. We wniosku stwierdzono ponadto, iż przedmiotowa decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Wprawdzie przedmiotowa działka została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz najemców ośmiu boksów garażowych usytuowanych na tej działce, to jednak nabywców nie chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Ten sam teren objęty jest bowiem równocześnie dwiema księgami wieczystymi, raz, jako przynależny do wpisanej w księdze wieczystej KW nr [...] parceli [...] kat. [...], a drugi raz, początkowo jako działka nr [...] wpisana w KW nr [...], a obecnie jako działka nr [...] wpisana w KW nr [...]. W takim przypadku, według zapatrywań zarówno piśmiennictwa, jak i orzecznictwa rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych jest wyłączona. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1992 r., w części dotyczącej nieodpłatnego przekazania na własność Gminy K. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru podał, że niekwestionowane w sprawie jest, że sporna nieruchomość w dacie komunalizacji była objęta księga wieczystą KW nr [...], gdzie jako właściciel wykazany był Skarb Państwa. Niezależnie od powyższego, organ uznał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody [...]. z dnia [...] września 1992 r., w części dotyczącej działki nr [...], gdyż w sprawie nie została spełniona przesłanka związania przekazywanego mienia z realizacją zadań gminy. Jak wynika z akt sprawy, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, na przedmiotowej działce znajdowało się osiem boksów garażowych, użytkowanych przez osoby fizyczne. Gmina K. nie realizowała na przedmiotowej nieruchomości żadnego zadania własnego. Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły przesłanki do przekazania działki nr [...] na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1992 r. została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w części na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Dokonując oceny kwestionowanej decyzji w aspekcie § 2 art. 156 KPA organ wskazał, że Zarząd Miasta K. aktami notarialnymi z dnia [...] października 1994 r. (Rep. [...] nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) oddał osobom fizycznym w użytkowanie wieczyste - w ułamkowych częściach - działkę nr [...], wraz z nieodpłatnym przeniesieniem znajdujących się na nich garaży. Następnie, jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], przekształcono prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] w prawo własności. Odnosząc się do powyższego, organ podzielił stanowisko wyrażone we wniosku, że w tym przypadku nabywcy nieruchomości nie są chronieni rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, gdyż ta sama nieruchomość jest objęta dwiema księgami wieczystymi. Jako nieodwracalny skutek decyzji komunalizacyjnej nie może być również traktowane przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, ponieważ przedmiotowego przekształcenia dokonano na mocy decyzji administracyjnej, dodatkowo podjętej już po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika właścicieli garaży Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania, bowiem zgodnie z art. 105 § 1 KPA organ administracji umarza postępowanie gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Prezydent Miasta K. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] stwierdził, że wniosek Prezydenta Miasta K. został złożony z uchybieniem terminu. Od powyższej decyzji wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli również właściciele garaży położonych na spornej działce w osobach A. M., I. i B. J., J. i A. A., H. i K. R., I. i K. S., U.; D., Z. H., C. S. i W. S. W uzasadnieniu podniesiono przede wszystkim, że utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. narazi wszystkie strony na nieodwracalne skutki prawne. Pozbawienie uczestników postępowania własności gruntu i garaży, wybudowanych dużym wysiłkiem finansowym będzie dla nich dużą stratą. Jednocześnie strony wskazały, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1992 r. został złożony po okresie 10 lat, a więc winien zostać odrzucony. Wnioskodawcy stwierdzili ponadto, że nowa numeracja działek według wykazu zmian gruntowych z dnia [...] stycznia 1979 r. uwzględniała m.in. fakt, iż powstała działka nr [...] tworzyła zintegrowaną całość z działką nr [...], na której wybudowano budynek mieszkalny u zbiegu ul. [...] i [...]. Obszar działki nr [...] stanowił zaplecze budowy mieszkaniowca, a jednocześnie został wykorzystany do wybudowania na nim tunelu do wyjścia ze schronu, znajdującego się pod budynkiem mieszkalnym. Powstała sytuacja (wyjście ze schronu oraz północna ściana budynku mieszkalnego z oknami) nie zezwalała na wysoką zabudowę na sąsiedniej działce. Stąd też wydano zezwolenie na budowę kompleksu garaży. Jest to zgodne z obecnymi zadaniami gminy, a mianowicie zwiększeniem bazy garażowej przy olbrzymim wzroście motoryzacji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2006 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie zawiera żadnych nowych dla sprawy argumentów bądź dowodów, które mogłyby mieć wpływ na uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. i wydanie innego rozstrzygnięcia. Minister w całości podtrzymał swoje stanowisko, iż w rozpatrywanej sprawie nie było możliwe przekazanie spornej nieruchomości na własność Gminy Miasta K., w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia [...] maja 1990 r. wobec nie spełnienia się koniecznej przesłanki, polegającej na związaniu przekazywanego mienia z realizacją zadań gminy. W dacie komunalizacji na spornej działce znajdowały się garaże użytkowane przez osoby fizyczne, nie można zatem uznać, iż nieruchomość ta służyła wykonywaniu zadań gminy. Odnosząc się do argumentacji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że stwierdzenie nieważności decyzji spowoduje konsekwencje prawne w postaci dalszych postępowań sądowych pomiędzy stronami sporu organ wskazał, iż okoliczność ta nie może stanowić podstawy do wzruszenia decyzji organu nadzoru. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony po upływie 10 lat od wydania kwestionowanej decyzji, podniósł, że fakt ten pozostaje bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Do decyzji opartych na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA nie ma zastosowania to ograniczenie, lecz treść art. 156 § 2 KPA. Także pozostałe argumenty wniosku, traktujące o tworzeniu przez działkę nr [...] zintegrowanej całości z sąsiednią działką nr [...], czy też dotyczące długotrwałości postępowania w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nie miały żadnego merytorycznego znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Minister podtrzymał też swoje stanowisko, iż w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 KPA, ponieważ od skutków prawnych, które wywołała (bezpośrednio) decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, należy odróżnić skutki prawne (dotyczące tego samego przedmiotu) wywołane późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi, które nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez wcześniejszą decyzję. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miejska K. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 KPA poprzez jego błędną wykładnię i wnosząc o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2006 r. i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. pozwala wojewodzie na swobodne uznanie, czy spełniona została przesłanka związania przekazywanego gminie mienia z realizacją jej zadań. W ocenie strony skarżącej decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1992 r., w części dotyczącej działki [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 1992 r. Wojewoda [...] uznał, iż w przedmiotowej sprawie działka [...] wraz z działkami [...] i [...] oraz budynkami stanowią zorganizowaną całość gospodarczą, co daje podstawę do ich przekazania na rzecz Gminy K. w trybie art. 5 ust. 4 tej ustawy. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1506/00, Lex nr 81968 stwierdzono, iż zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumpcji do konkretnego stanu faktycznego, nie ma mowy o rażącym naruszeniu prawa. Ponadto strona skarżąca podkreśliła, iż cechą rażącego naruszenie prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie przepisu w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt V SA 2998/99, Lex nr 51249). W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. W odpowiedzi na skargę A. W. i J. S. wniosły o odrzucenie lub o oddalenie skargi. Uczestniczki postępowania podniosły, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdził, że wniosek Prezydenta Miasta K. o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony z uchybieniem terminu. Postanowienie to nie zostało zaskarżone. Z powyższego stanu rzeczy wynika, że Gmina Miejska K. nie wyczerpała przewidzianego prawem środka odwoławczego, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do podniesionej w skardze argumentacji stwierdzono, że umocowanie wojewody do przekazania gminie na jej wniosek mienia ogólnonarodowego, wynikające z przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., pozostawiało organowi prawo swobodnego oceniania, czy mienie jest związane z realizacją zadań danej gminy. Swoboda decydowania o przekazaniu danego składnika mienia ogólnonarodowego odnosi się bowiem do swobody decyzji o uwzględnieniu wniosku gminy, czy jego nie uwzględnieniu, natomiast nie do swobody uznania, czy zachodzą przesłanki wymagane przepisem art. 5 ust. 4 ustawy. Uczestniczki wskazały, że gminie może być przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe (państwowe), które jest aktualnie i bezpośrednio związane z realizacją jej zadań, a nie mienie mające pośredni wpływ na realizację tych zadań lub użyte na ten cel w bliżej nieokreślonej przyszłości. W decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r. nie wykazano na czym polegało związanie działki nr [...] z realizacją zadań Gminy K. Z materiału dowodowego sprawy wynika natomiast, że działka ta została zabudowana garażami wzniesionym i eksploatowanymi przez osoby fizyczne i nie miała ona żadnego związku gospodarczego ani funkcjonalnego z realizacją zadań Gminy, która na terenie tej działki nie realizowała jakiegokolwiek swego zadania. Wobec tego uznano, że brak tej elementarnej przesłanki stanowi rażące naruszenie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., gdyż proste zestawienie stanu faktycznego istniejącego na gruncie z tą normą prawną wskazuje, iż nie mogła mieć ona tutaj zastosowania. Posłużenie się tą normą jako podstawą prawną decyzji z dnia [...] maja 1992 r. stanowiło rażące naruszenie prawa w znaczeniu, o którym jest mowa w art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Konstatacja ta nie była wynikiem interpretacji przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., ale zwykłym porównaniem normy prawnej o prostej i jednoznacznej treści z elementami stanu faktycznego. Stan faktyczny był tutaj jednoznaczny z uwagi na wykorzystywanie terenu działki nr [...] przez osoby fizyczne, które wybudowały na tym terenie dla swych potrzeb garaże przeznaczone tylko do ich prywatnych celów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Podstawę prawną kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji stanowił przepis art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Stosownie do jego treści gminie na jej wniosek może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (pierwsza przesłanka), inne, niż należące w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych, przedsiębiorstw państwowych i zakładów, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 (druga przesłanka), jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań (trzecia przesłanka). Z przepisu tego wynika, że okoliczności, czy mienie objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań, jak i przesądzenie o celowości i racjonalności przekazania na tej podstawie mienia ogólnonarodowego gminie zostały pozostawione ocenie i uznaniu organu orzekającego o tym przekazaniu (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1993 r., sygn. akt I SA 1473/92, niepubl.). Jednakże na gminie ciążył obowiązek wykazania, że dane mienie będące na jej terenie związane jest z realizacją jej zadań (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 2574/99, opubl. Legalis). Sformułowanie art. 5 ust. 4 tej ustawy wskazuje, że gminie może być przekazane tylko takie mienie, które aktualnie jest związane z realizacją ściśle określonych zadań własnych gminy, określonych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przy czym, związek, o którym mowa w tym przepisie musi mieć charakter bezpośredni (por. wyrok NSA z dnia 16 września 1991 r., sygn. akt I SA 802/91, opubl. Legalis). Decyzja o przekazaniu mienia gminie ma bowiem charakter konstytutywny. Właściwy wojewoda obowiązany był zatem do zbadania statusu mienia na dzień wydania decyzji o jego przekazaniu gminie. Zdaniem Sądu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - w kontekście tak ukształtowanej instytucji przekazania mienia - prawidłowo uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1992 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że inicjatorem przekazania działki nr [...] na rzecz Gminy Miejskiej K. było Biuro [...] w K. W zamian za przekazanie mienia gminie jednostka ta domagała się zachowania uprawnień lokatorów budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...], zapewnienia ich prawa pierwszeństwa w wykupie mieszkań oraz oddania w użytkowanie wieczyste gruntu właścicielom wybudowanych na nim [...] (pismo z dnia [...] czerwca 1991 r.). W celu realizacji powyższych zamierzeń Prezydent Miasta K. w dniu [...] lutego 1992 r. – powołując się na stanowisko B. - złożył Wojewodzie K. wniosek o przekazanie, w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia [...] maja 1990 r. m. in. działki nr [...] Gminie Miejskiej K., wskazując, że według informacji B. większość lokatorów budynku pragnie wykupić mieszkania, co przyniesie Gminie dodatkowe dochody (wniosek z dnia [...] stycznia 1992 r.). Rozpatrując sprawę Wojewoda [...] uznał, że przekazanie mienia obejmującego własność działek nr [...] i [...] (powstałych z podziału działki nr [...] –mapa z planem podziału z dnia [...] listopada 1981 r.) jest uzasadnione, bowiem mienie to jest związane z realizacją zadań Gminy K., zwłaszcza, że grunt wraz z budynkami stanowi zorganizowaną całość gospodarczą. W ocenie Sądu, przedstawiony wyżej stan faktyczny sprawy wyraźnie wskazuje, że Wojewoda [...] wydał kwestionowaną decyzję, mimo, że w sprawie nie zachodziła przesłanka związania przekazywanego mienia z realizacją zadań gminy. Uzasadnieniem wskazanego w przepisie art. 5 ust. 4 "związku" nie mogło być bowiem prawo osób fizycznych do uwłaszczenia przedmiotowym mieniem bądź stanowienie przez grunt wraz z budynkiem zorganizowanej całości gospodarczej (zaplecza mieszkaniowca). Okoliczności te nie odnosiły się do ustawowych zadań gminy, lecz dotyczyły interesów wąskiej grupy osób fizycznych (osób użytkujących wybudowane na działce nr [...], z własnych środków [...]). Z przepisów art. 7 w związku z art. 1 ust. 1 obowiązującej w dacie wydania decyzji z dnia [...] września 1992 r. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1990 r. Nr 16, poz. 95 ze zm.) wyraźnie wynikało, że zadania gminy obejmowały wyłącznie zadania służące zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy tworzących wspólnotę samorządową, w szczególności dotyczyły spraw, o których mowa w art. 7 ust. 1 tej ustawy. Nie można się więc zgodzić ze stanowiskiem A. M., I. i B. J., J. i A. A., H. i K. R., I. i K. S., U. D., Z. H., C. S. i W. S., że wybudowanie [...] dla kilkunastu osób fizycznych na podstawie zezwolenia właściwego organu realizowało ówczesne zadania gminy poprzez "zwiększenie bazy [...] przy olbrzymim wzroście [...]". Należy zwrócić uwagę na fakt (czego nie podnosi organ nadzoru), że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1990 r. została wydana również z rażącym naruszeniem przepisu art. 17 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Akta sprawy wskazują bowiem, że Gmina Miejska K. nie sporządziła protokołu przekazania działki nr [...], nie wyłożyła tego dokumentu do publicznego wglądu w siedzibie organu gminy na okres 30 dni i nie poinformowała o tym fakcie w sposób zwyczajowo przyjęty na swym terenie. Wydanie decyzji o przekazaniu mienia Gminie K. bez uprzedniej kontroli ze strony organu zachowania przez wnioskodawcę wskazanego wyżej trybu stanowiło rażące uchybienie, zwłaszcza w kontekście zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z którego wynika, że działka nr [...] została wydzielona dwukrotnie z odrębnych nieruchomości: działki nr [...] – objętej wnioskiem Gminy Miejskiej K. z dnia [...] stycznia 1992 r., której właścicielem był Skarb Państwa (kserokopia poświadczenia z Kw nr [...] z dnia [...] marca 1991 r. i mapy uzupełniającej z planem podziału z dnia [...] listopada 1981 r. oraz z parceli l.kat. [...] stanowiącej własność stron wnioskujących o stwierdzenie nieważności (uwierzytelniona kopia odpisu z Kw nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. i kserokopia wykazu zmian gruntowych z dnia [...] maja 1988 r.). Nie przeprowadzenie działań, o których mowa w art. 17 ust. 3 i 4 uniemożliwiło wyjaśnienie tej kwestii w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1992 r. W ocenie Sądu, organ nadzoru również trafnie przyjął, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1992 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 KPA. Z akt sprawy wynika bowiem, że po wydaniu tej decyzji nie dokonano obrotu cywilnoprawnego działką nr [...]. Należy podkreślić pogląd organu, że nieodwracalnych skutków prawnych nie wywołała decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2005 r., wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.). Decyzja ta nie jest bowiem bezpośrednim skutkiem decyzji z dnia [...] września 1992 r. Poza tym skutki prawne tej decyzji mogą być odwrócone przez organ administracji na drodze postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 2651/00, ONSA 2004/1/18). Sąd uznał natomiast za bezzasadny podnoszony przez J. S. i A. W. zarzut niedopuszczalności skargi Gminy Miejskiej K. Przepis art. 52 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być rozumiany w ten sposób, że w przypadku, gdy w sprawie występuje wiele stron, skargę może wnieść jedynie strona, której odwołanie zostało uprzednio załatwione co do istoty przez organ wyższego stopnia. Przyjęcie takiej interpretacji nie wynika z literalnego brzmienia powyższego przepisu, który ustanawia jedynie wymóg wyczerpania środka zaskarżenia - wniesienia środka odwoławczego od decyzji organu pierwszej instancji, który w niniejszej sprawie złożyła Gmina Miejska K. (por. postanowienie NSA z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt II GSK 182/05, opubl. Legalis). Wypada wspomnieć, że nawet gdyby odwołanie takie nie zostało wniesione przez Gminę Miejską K., to i tak skarga tego podmiotu byłaby dopuszczalna. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 powołanej wyżej ustawy jest spełniony, jeżeli odwołanie od decyzji złożyła inna strona niż wnosząca skargę do sądu (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1253/04, LEX nr 189254). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.