III SA/Wr 84/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na likwidację drogi I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Wojewoda D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) – uchwałę Rady Miejskiej w S. Nr [...], z dnia [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na likwidację drogi nie zaliczanej do żadnej kategorii dróg publicznych, wnosząc – na podstawie art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały. W uzasadnieniu skargi Wojewoda zarzucił, iż podważana uchwała Rady Miejskiej w S. została podjęta z istotnym naruszeniem: art. 26 ust. 1 i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym; art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), a także art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.). W dalszych wywodach skargi organ nadzoru stwierdził, że w zaskarżonej uchwale Rada Miejska w S. wyraziła zgodę na likwidację drogi nie zaliczanej do żadnej kategorii dróg publicznych. Gmina, jako podmiot posiadający osobowość prawną (art. 165 Konstytucji RP i art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym), ma zdolność prawną oraz zdolność do czynności prawnych, działając poprzez swoje organy, którymi – zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy – są: rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Przepisy ustawy samorządowej determinują sytuację prawną, zakres kompetencji, kierunków i prawnych form działania organów gminy. Według art. 15 ust. 1 ustawy, organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy. Według art. 26 ust. 1 ustawy, organem wykonawczym gminy jest natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta). Do jego zadań należy między innymi wykonywanie uchwał organu stanowiącego (rady gminy) oraz wykonywanie innych zadań gminy określonych w przepisach szczególnych (art. 30 ustawy). Wojewoda podkreślił, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ustawy). Reprezentowanie gminy ma istotne znaczenie w podejmowaniu czynności wywołujących skutki prawne. Wójt jest organem wyłącznie uprawnionym do reprezentowania gminy w sferze publicznoprawnej i w stosunkach cywilnoprawnych (np. gdy gmina występuje w obrocie prawnym jako właściciel), w związku z czym składa oświadczenia woli w zakresie umów dotyczących np. zbywania, nabywania lub obciążania mienia komunalnego (art. 46 ust. 1 ustawy samorządowej). Zdaniem organu nadzoru, regulacja zaskarżonej uchwały narusza art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, według którego, do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Uchwała narusza także art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Rada gminy jest natomiast właściwa do stanowienia ogólnych zasad dotyczących gospodarowania nieruchomościami. Gospodarowanie nimi w indywidualnych przypadkach – jak wynika z powołanych przepisów art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – należy jednak do kompetencji wójta lub burmistrza (prezydenta miasta). Organ nadzoru powołał w tym miejscu wywodów skargi wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 1991 r. (SA/Gd 23/91, OSP 1991, Nr 11, poz. 267). Organ nadzoru nawiązał dalej do art. 2 Konstytucji, w myśl którego, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym. W ocenie Wojewody, pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego jest art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym, organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Skarżący powołał również przepis art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, stosownie do którego, drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 2 tej samej ustawy, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w sytuacji jego braku – do właściciela terenu. W konkluzji organ nadzoru stwierdził, że wyrażanie zgody przez organ stanowiący na podejmowanie działań wykonawczych jest bezpodstawne. Kompetencje wykonawcze należą bowiem wyłącznie do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i wynikają wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej. Zatem skarga jest zasadna i celowa. W odpowiedzi na skargę Gmina zarzuciła Wojewodzie D. błędną interpretację zaskarżonej uchwały. Zdaniem strony przeciwnej, powołanie jako podstawy skargi naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 25 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych błędnie sugeruje, jakoby zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w S. nakładała obowiązek działania w sposób w niej wskazany przez organ wykonawczy (Burmistrza). Dla wsparcia tego stanowiska Gmina przywołała następujący pogląd, przyjęty w orzecznictwie sądowoadministracyjnym: "Wprowadzenie jako zasady uzyskania przez organ wykonawczy wstępnej opinii rady nie narusza jego suwerennych uprawnień w zakresie gospodarowania majątkiem gminy wynikających z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Z treści uchwały nie wynika, by opinia rady przed podjęciem czynności musiała być pozytywna, ani też nie wynika, by skuteczność czynności majątkowej była uzależniona od tego rodzaju pozytywnej opinii. W każdym przypadku dokonanie takiej czynności pozostaje w gestii organu wykonawczego" (wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 6 września 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 797/02, OwSS 2003/1/12). Zdaniem gminy, nie budzi wątpliwości, że wyrażenie zgody na dokonanie pewnej czynności nie jest tożsame z dokonaniem tej czynności, a ostateczna decyzja – zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym – pozostaje w dyspozycji burmistrza. Nie ma zatem przeszkód, by rada gminy podejmowała uchwały zawierające wytyczne dla podległych jej organów wykonawczych i gminnych jednostek organizacyjnych, w tym także uchwały zalecające określony sposób gospodarowania mieniem gminy. Samo gospodarowanie tym mieniem zostało zaś pozostawione organom wykonawczym (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym), bądź powołanym w tym celu przedsiębiorstwom komunalnym. Uchwała rady gminy, wyrażająca zgodę na likwidację określonych dróg, nie jest więc sprzeczna z prawem. Zdaniem strony przeciwnej, przyjętą praktykę należy uznać za poprawną i pogłębiającą kontrolną funkcję rady miejskiej. Gmina zwróciła także uwagę na to, że zaskarżona uchwała została już wykonana, w związku z brakiem rozstrzygnięcia nadzorczego. Zostały też dokonane zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, na podstawie decyzji Starosty J. Strona przeciwna wywodziła również, że nadzór Wojewody D. nad działalnością gmin jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Przywołano w związku z tym wyrok NSA, z którego wynika, że "(...) Nadzór nad działalnością komunalną sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym). W związku z tym tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale organu gminy, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 91 cyt. ustawy. Ingerencję organu administracji rządowej w sytuacji braku takiego ‘istotnego naruszenia prawa’ należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W orzecznictwie NSA przyjęto, że istotne naruszenie prawa, powodujące nieważność uchwały organu gminy (art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym) nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 kpa" (wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., SA/Wr 849/90, ONSA 1990 r., Nr 4, poz. 2). Gmina podzieliła to zapatrywanie, wyrażając dodatkowo przekonanie, iż uwzględniając konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, pociągających za sobą nieważność uchwały organu gminy. Są to następujące naruszenia: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał; podstawy prawnej podejmowania uchwał; przepisów prawa ustrojowego; przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1996 r., SA/Wr 949/96, nie publ.; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79). W konkluzji odpowiedzi na skargę podkreślono, że w rozpatrywanej sprawie brak jest istotnego naruszenia prawa, które powodowałoby możliwość orzeczenia nieważności zaskarżonej uchwały, z jednoczesnym jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Nieuprawnione są więc żądania skarżącego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Nieistotne naruszenie prawa nie pociąga natomiast za sobą eliminacji aktu z obrotu prawnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006, s. 315). W ocenie Gminy, skarga Wojewody D. nie zasługuje więc na uwzględnienie i winna być oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej w dalszych wywodach – skrótowo – jako "p.p.s.a." W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała powołuje jako podstawę prawną przepisy art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. – zwana dalej "ustawą" lub "u.s.g."). Według art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności, zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Przedmiot zaskarżonej uchwały mieści się zatem w zakresie zadań gminy. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g., do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z uwagi na to, że kwalifikacja tego przepisu jako podstawy prawnej zaskarżonej uchwały jest sporna między stronami, należy rozstrzygnąć tę kwestię. Sąd stwierdza, że art. 18 ustawy o samorządzie gminnym przyjmuje zasadę domniemania właściwości rady gminy. Jeżeli więc określona sprawa należy do zakresu działania gminy, a ustawy nie powierzają jej załatwienia innemu organowi gminy, czyli wójtowi lub burmistrzowi (prezydentowi miasta), to sprawa taka należy do właściwości rady gminy. Inaczej mówiąc, właściwością rady gminy objęte są sprawy gminne powierzone radzie ustawowo, a także sprawy, które nie zostały powierzone innemu organowi gminy. Powołany przepis ustanawia także ogólną zasadę podziału właściwości między organami gminy. Został on sformułowany w taki sposób, że na pierwszy plan wysuwa radę gminy, organ legitymowany demokratycznie, wyłoniony bezpośrednio, w drodze wyborów, przez członków samorządowej wspólnoty gminnej. Z ustalenia, że rada rozstrzyga wszystkie sprawy gminy (jeśli ustawy nie stanowią inaczej) wynika, że rada gminy ma prawo zajęcia się każdą sprawą wspólnoty samorządowej. Nie wynika z tego jednak, że rada gminy może każdą z takich spraw rozstrzygać. Ustawodawca, poza przyjęciem uprzywilejowanej pozycji rady, dokonał bowiem równocześnie podziału władzy w gminie, rozgraniczając w ten sposób kompetencje jej organów. Istotne znaczenie ma w tym przedmiocie przyznanie wyłączności w rozstrzyganiu określonych kategorii spraw. Każdy z organów gminy ma w tym zakresie wyłączne prerogatywy. Kompetencje rady gminy określone są w obszernym katalogu spraw zawartym w art. 18 ust. 2 ustawy. Trzeba jednak mieć na uwadze, iż wyłączność kompetencji dotyczy jednak również wójta lub burmistrza (prezydenta miasta). Jej zakres można ustalić na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm., zwanej dalej "ustawą kompetencyjną") oraz ustaw z zakresu administracyjnego prawa materialnego, uchwalonych po wejściu w życie ustawy kompetencyjnej. Konsekwencją przyznania jednemu organowi gminy wyłączności w określonych sprawach jest uniemożliwienie innemu organowi w gminie wpływania w sposób prawnie skuteczny na rozstrzygnięcie tych spraw. Zgodnie z art. 30 ustawy, wójt wykonuje uchwały rady gminy oraz zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań wójta należy w szczególności: przygotowywanie projektów uchwał rady oraz określanie sposobu ich wykonywania, gospodarowanie mieniem komunalnym, wykonywanie budżetu, zatrudnianie i zwalnianie swoich zastępców, a także kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Według art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym, zaś zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Organ nadzoru słusznie więc podkreślił, że rada gminy jest jedynie właściwa do stanowienia ogólnych zasad (podkreślenie Sądu) dotyczących gospodarowania takimi nieruchomościami. W świetle przywołanych przepisów, podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym należy natomiast do kompetencji wójta lub burmistrza (prezydenta miasta). Zostało to także potwierdzone w ustalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym powołanym przez organ nadzoru. Trafne jest także przytoczenie w skardze stosownych przepisów ustawy o drogach publicznych, stosownie do których, drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1), natomiast sprawy budowy, przebudowy, remontów, utrzymania, ochrony i oznakowania dróg wewnętrznych oraz zarządzania nimi należą do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu (8 ust. 2). Z uwagi na to, że sprawa będąca przedmiotem skargi została powołanymi przepisami przekazana do właściwości organu wykonawczego gminy (w tym przypadku – do właściwości Burmistrza S.), nie może o niej rozstrzygać rada gminy (tu – Rada Miejska w S.). Ustanowienie przez ustawę kompetencji organu wykonawczego gminy wyłącza domniemanie właściwości rady gminy w rozumieniu art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r., II OSK 336/05, ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 84). Z faktu, że teren, którego dotyczy uchwała, stanowi własność gminy, i że jednym z elementów prawa własności jest możliwość podejmowania przez właściciela decyzji co do przeznaczenia nieruchomości, nie wynika bowiem, iż rada gminy może podejmować dowolne uchwały w sprawie tej nieruchomości, wyłącznie w oparciu o przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 września 2000 r., IV SA 1366/00, LEX Nr 77633). Godzi się dodatkowo zauważyć, że zaskarżona uchwała powołuje jako podstawę prawną art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a przepis § 1 tej uchwały ma charakter rozstrzygający. Narzuca bowiem Burmistrzowi określony sposób załatwienia sprawy. Świadczy o tym określenie "wyraża się zgodę". Nie chodzi tu zatem – wbrew odmiennemu twierdzeniu strony przeciwnej – jedynie o wstępną opinię rady gminy nie naruszającą suwerennych praw organu wykonawczego. Jest to bowiem nieuprawniona ingerencja rady gminy w sferę wyłącznych kompetencji organu wykonawczego gminy, określonych powołanymi przepisami administracyjnego prawa ustrojowego oraz materialnego. Takie naruszenia należy jednoznacznie zakwalifikować jako istotne. Pociąga to za sobą konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, niezależnie od tego, czy została ona wykonana. Wynika to z powołanych przepisów prawa oraz z ustalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, na które powołuje się gmina w odpowiedzi na skargę (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1996 r., SA/Wr 949/96, nie publ.; wyrok z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79), nie wyciągając jednak z tego prawidłowych wniosków. Państwo prawne nie może bowiem tolerować istnienia w obrocie prawnym aktów dotkniętych sankcją nieważności. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji.