II OSK 16/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 czerwca 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 218/07 w sprawie ze skargi Rady Gminy N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy N. z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w sprawie odwołania Sekretarza Gminy N. oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2007 roku, w sprawie oznaczonej sygnaturą akt III SA/Lu 218/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalił skargę Rady Gminy N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] marca 2007 roku, nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy N. z dnia [...] lutego 2007 roku, nr [...], w sprawie odwołania sekretarza Gminy N. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji podał, że zostało ono wydane w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. Rada Gminy N. uchwałą z dnia [...] lutego 2007 roku, Nr [...], wydaną w sprawie odwołania Sekretarza Gminy N., odwołała [...] ze stanowiska sekretarza gminy. Podjęcie tej uchwały zostało poprzedzone wystąpieniem Wójta Gminy N. z pismem z dnia [...] grudnia 2006 roku do Rady Gminy L., której przewodniczącym jest [...], o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W piśmie tym zaznaczono, że zamiar rozwiązania stosunku pracy nie ma związku z wykonywaniem mandatu radnego. Szczegółowe motywy owego zamiaru były podane Wiceprzewodniczącym Rady Gminy L. w rozmowie przeprowadzonej z nimi w dniu [...] stycznia 2007 r., przez Wójta Gminy N., z udziałem Przewodniczącego Rady Gminy N. W dniu [...] lutego 2007 roku Rada Gminy L. podjęła uchwałę nr [...] o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2007 roku, Nr [...], Wojewoda L., stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy N. z dnia [...] lutego 2007 roku z uwagi na okoliczność podjęcia jej bez uprzedniej zgody Rady Gminy L. na rozwiązanie stosunku pracy z [...], który jest jej członkiem. W ocenie Wojewody takie działanie stanowiło naruszenia art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, że ochrona stosunku pracy przewidziana w tym przepisie obejmuje wszystkich radnych - pracowników, bez względu na formę nawiązania stosunku pracy, a więc także tych radnych, których stosunek pracy powstał na podstawie powołania. Odwołując się do poglądu przedstawionego w wyroku WSA w Białymstoku w z dnia 16 września 2004 r., sygn. II SA/Bk 371/04 Wojewoda stwierdził, że odmowa wyrażenia zgody powoduje, że uchwała rady gminy w sprawie odwołania sekretarza, jako sprzeczna z prawem, jest nieważna. Odnosząc się do uwag dotyczących zasadności stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 91 ust. 1, przywołano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. (P 9/02), w którym Trybunał orzekł, że art. 91 ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym, nie jest niezgodny z art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewoda L. wskazał ponadto, że w związku z wezwaniem o wszczęcie postępowania nadzorczego w celu stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] lutego 2007 r., organ ten, po przeanalizowaniu tej uchwały w trybie nadzoru, nie stwierdził podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Ocena, czy doręczona uchwała wymaga wzruszenia jest wyłączną domeną organu nadzoru, zaś postępowanie w tego rodzaju sprawach może być prowadzone tylko z urzędu. Od opisanego wyżej rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody L. skargę do WSA w Lublinie złożyła Rada Gminy N., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie od Wojewody L. zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała została podjęta zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, na wniosek Wójta Gminy N. Skarżąca zaznaczyła, że wystąpiła do Rady Gminy L. o wyrażanie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z jej radnym, motywy tego zamiaru zostały przedstawione Wiceprzewodniczącym Rady Gminy L. Argumentacja zamiaru podjęcia uchwały o rozwiązaniu stosunku pracy, zdaniem skarżącej została celowo ograniczona do ogólnie sformułowanego zarzutu utraty zaufania wobec [...], niezbędnego dla dalszej współpracy. Podstawowym argumentem Rady Gminy N. było prawo wójta do swobodnego dobierania sobie współpracowników, szczególnie w sytuacji sprawowania przez nich wysokich i odpowiedzialnych stanowisk. Wójt nie podawał w piśmie skierowanym do Rady Gminy L., ani w rozmowie z jej przedstawicielami, ani w innych publicznych wystąpieniach żadnych szczegółowych zarzutów wobec [...], na jego wyraźną prośbę. W ocenie skarżącej odmowa wyrażenia zgody przez Radę Gminy L. na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia i kłóci się z obowiązującym porządkiem prawnym. Samo zapewnienie Rady Gminy L. przez Wójta Gminy N. powinno być wystarczające do uznania, że odwołanie [...] nie jest związane z wykonywaniem mandatu radnego. Skarżąca podniosła również, że Wojewoda L. podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie przekroczył granice swoich uprawnień określonych w art. 87 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W jej ocenie, niesłuszny jest pogląd organu, że każda uchwała odwołująca ze stanowiska pracownika, zatrudnionego na podstawie powołania bez zgody rady gminy, jest nieważna z mocy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dopuszczenie niczym nieograniczonej ingerencji wojewody w uchwały rad gmin w takich przypadkach daje radnemu zatrudnionemu na podstawie powołania dodatkową kontrolę i ochronę prawną jego stosunku pracy, z której nie mogą korzystać radni, zatrudnieni na podstawie "zwykłej" umowy o pracę. Zdaniem skarżącej organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie dokonał jedynie językowej wykładni art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w oderwaniu od celu jakiemu miał służyć ten przepis. Taka wykładnia wspomnianej normy prawnej wypacza przepisy prawa pracy, albowiem stawia w sytuacji uprzywilejowanej pracodawców zatrudniających radnych w ramach stosunku pracy na podstawie umowy, a w gorszej pracodawców zatrudniających radnych na podstawie powołania, których odwołanie następuje w drodze aktu prawnego, podlegającego nadzorowi wojewody. Ocena zgodności z prawem uchwały Rady Gminy N., unieważnionej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, nie może pomijać całokształtu okoliczności w jakich doszło do jej podjęcia, a w szczególności nie może być oderwana od oceny uchwały Rady Gminy L. odmawiającej wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując i rozwijając argumentację przytoczoną w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) WSA w Lublinie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie z następujących powodów. Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. W ocenie Sądu I instancji, odmowa wyrażona w formie uchwały rady gminy lub jej milczenie w tym zakresie uniemożliwia rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Przy czym nie ma znaczenia źródło tego stosunku. Wbrew twierdzeniom skarżącej ochrona przewidziana w art. 25 ust. 2 wspomnianej ustawy rozciąga się nie tylko na pracowników zatrudnionych na podstawie powołania, ale również obejmuje innych pracowników w rozumieniu art. 2 k.p. Celem art. 25 ust. 2, zdaniem WSA w Lublinie jest zagwarantowanie radnym, będącym pracownikami, szczególnej ochrony trwałości ich stosunku pracy. Sąd I instancji uznał, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny. Uchwała Rady Gminy N. z dnia [...] lutego 2007 roku o odwołaniu [...] ze stanowiska sekretarza gminy została wydana, mimo wydania przez Radę Gminy L. uchwały odmawiającej zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W związku z tym Wojewoda miał uzasadnione podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] lutego 2007 roku. W ocenie Sądu I instancji, Wojewoda swoim działaniem nie naruszył art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wykładnia gramatyczna analizowanego przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości, co do tego, że organ nadzoru może stwierdzić nieważność każdego aktu wymienionego w tym przepisie, który uzna za sprzeczny z prawem. Ustawodawca nie zawęził bowiem możliwości skorzystania przez uprawnione do tego organy nadzoru z rozstrzygnięć nadzorczych tylko w stosunku do określonych przedmiotowo uchwał i zarządzeń organów gminy. Taki pogląd znajduje swoje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 roku w sprawie sygn. akt P 9/02. Sąd I instancji nie podzielił poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 5 października 2001 r. (sygn. akt II SA/Po 1301/01) wskazanego przez skarżącą, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne stwierdzenie w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego nieważności uchwały organu samorządu województwa, obejmującej odwołanie ze stanowiska z tej tylko przyczyny, że doszło do naruszenia art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. WSA w Lublinie wskazał na aktualną linię orzeczniczą w tej kwestii, zgodnie z którą odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy powoduje, iż uchwała rady w sprawie odwołania sekretarza, jako sprzeczna z prawem, jest nieważna na mocy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok WSA w Białymstoku z 16 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 371/04). Sąd I instancji zaznaczył, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy było wyłącznie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L., mocą którego stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy N. z dnia [...] lutego 2007 roku. Zatem niecelowe w tejże sprawie jest odnoszenie się do zarzutów zawartych w skardze, dotyczących uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] lutego 2007 roku. Sąd podniósł jedynie, że uchwała ta korzysta z domniemania legalności. Była ona przedmiotem badania przez Wojewodę, który nie znalazł podstaw do jej wzruszenia. Sytuacji tej, jak wywodzi WSA w Lublinie w zaskarżonym orzeczeniu, nie zmienia okoliczność podjęcia przez skarżącą środków prawnych zmierzających do sądowej kontroli uchwały Rady Gminy L. Jednakże nawet w przypadku ewentualnego stwierdzenia w przyszłości nieważności tejże uchwały w odrębnym postępowaniu sądowym, taki stan rzeczy nie będzie konwalidował, czy też legitymizował uchwały Rady Gminy N. Z punktu widzenia prawa uchwałę rady gminy, której sąd stwierdził nieważność, traktuje się za nieważną od samego początku (ex tunc). Dopiero podjęcie przez Radę Gminy L. uchwały wyrażającej zgodę na odwołanie ze stanowiska [...], otworzyłoby Radzie Gminy N. drogę do podjęcia uchwały o jego odwołaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Gminy N. zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i merytorycznie rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Lublinie. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj: 1) art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że: - brak zgody wyrażonej w uchwale rady gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, bądź milczenie rady gminy, gdy o zgodę wystąpi pracodawca radnego powoduje blokadę rozwiązania stosunku pracy; - wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, pozostawione zostało woli rady gminy; - Wojewoda L. miał uzasadnione podstawy do wszczęcia postępowania nadzorczego i stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż jej podjęcie w sytuacji odmowy wyrażenia zgody na odwołanie [...] przez Radę Gminy, której jest członkiem rażąco narusza art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym; - ocena legalności uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] lutego 2007 roku, w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest w niniejszej sprawie bezprzedmiotowa i niecelowa; 2) art. 87 i 91 ustawy o samorządzie gminnym - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż: - organ nadzoru może stwierdzić nieważność każdego aktu wymienionego w art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który uzna za sprzeczny z prawem; - Wojewoda L. nie przekroczył uprawnień nadzorczych określonych przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; - ustawodawca zagwarantował gminie możliwość skutecznej obrony jej interesów przed sądami. Ponadto autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi WSA w Lublinie naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy polegające na: - niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi opierając się na bezpodstawnym twierdzeniu, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa - niezastosowania art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez niezawieszenie postępowania z urzędu w sytuacji posiadania informacji o podjęciu przez Radę Gminy N. kroków prawnych mających na celu poddanie sądowej kontroli uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] lutego 2007 roku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podała, że w jej ocenie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, przyjmując, iż odmowa udzielenia zgody, bądź milczenie w przedmiocie wniosku o rozwiązanie stosunku pracy z radnym, powoduje niemożność rozwiązania takiego stosunku przez pracodawcę, a zatem niewłaściwe stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że badanie zasadności uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] lutego 2007 roku jest w rozpoznawanej sprawie bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżącej nietrafny jest również pogląd, że dopiero podjęcie skutecznej uchwały wyrażającej zgodę na odwołanie [...] ze stanowiska otwierałaby skarżącej drogę do jego odwołania. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie wynika termin do zajęcia stanowiska przez radę gminy w przedmiocie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Wskazał jednocześnie, że należy w takim przypadku zastosować art. 89 ust. 1 - 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 30 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. Jeżeli organ nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem trzydziestodniowego terminu. W związku z tym skarżąca, wywodzi, że stwierdzenie nieważności w innym postępowaniu sądowym uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] lutego 2007 roku, powodowałoby jej nieważność ex tunc. Zatem, biorąc pod uwagę treść ostatnio przytoczonych przepisów, Rada Gminy N. mogłaby skutecznie podjąć uchwałę o odwołaniu ze stanowiska [...], a Wojewoda nie miałby podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Stąd też Sąd I instancji, posiadając informacje o podjęciu przez skarżącą kroków prawnych do zaskarżenia uchwały Rady Gminy L. powinien zawiesić postępowanie sądowe w przedmiotowej sprawie. Reasumując powyższe wywody skarżąca zaznaczyła, że zbadanie legalności uchwały Rady Gminy L. z [...] lutego 2007 roku pozostaje w ścisłym związku ze sprawą będącą przedmiotem niniejszego postępowania. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżąca powtarza zawarte w skardze na rozstrzygnięcie Wojewody, zarzuty odnoszące się do uchwały Rady Gminy L. o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Motywując zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 87 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżąca wskazała, że Wojewoda L. stwierdzając nieważność uchwały Rady Gminy N. naruszył prawo przekraczając granice kompetencji nadzorczych, określonych we wskazanych wyżej przepisach. Skarżąca powołała się w tym zakresie na orzecznictwo (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93, wyrok NSA OZ w Poznaniu z dnia 5 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Po 1301/01, wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 20 sierpnia 1996 r. sygn. akt SA/Wr 2544/95) oraz podglądy doktryny (R. Kłyszcz, Ustawa o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Komentarz, Wrocław 1999, str. 206,), gdzie przyjmuje się, że nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego, uchwały organu samorządu województwa obejmującej odwołanie ze stanowiska z tej tylko przyczyny, że doszło do naruszenia art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż z zakresu podlegającego nadzorowi działalności komunalnej należy wyłączyć akty odpowiadające pojęciu oświadczeń woli z zakresu prawa cywilnego i prawa pracy, niestanowiące aktów władczych. Strona skarżąca podzieliła stanowisko części orzecznictwa i doktryny, zgodnie z którym skutki uchwały organu samorządu terytorialnego w przedmiocie odwołania ze stanowiska osoby będącej stroną stosunku pracy na podstawie powołania nie podlegają nadzorowi wojewody w zakresie rozwiązania tego stosunku. W ocenie skarżącej powołany w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wyrok WSA w Białymstoku (sygn. akt II SA/Bk 371/04) nie przesądza o dopuszczalności stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie odwołania sekretarza w każdym przypadku podjęcia takiej uchwały bez uprzedniej zgody innej rady. Ocena zgodności z prawem nie może być dokonywana w oderwaniu od całokształtu okoliczności. Rozumowanie, polegające na przyjęciu, że odwołanie określonej osoby będącej radnym, bez zgody rady gminy, powoduje nieważność uchwały o odwołaniu, zdaniem skarżącej, narusza inne wartości chronione prawem np. zasadę równości pracowników. Skarżąca wskazała ponadto, że za jej stanowiskiem przemawia tendencja do wyprowadzania z zakresu kontroli organów administracji publicznej stosunków cywilnoprawnych, o ile nie przewidują tego przepisy szczególne (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1996 OPS 6/96, ONSA 1997 Nr 2, poz. 48). Uzasadniając naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania skarżąca podała, że mając na uwadze omówione wyżej uchybienia przepisów materialnych, WSA w Lublinie bezpodstawnie oddalił skargę, uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, czym naruszył art. 151 p.p.s.a. Podając motywy do zarzutu naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a, skarżąca wskazała, że Sąd I instancji powinien zawiesić przedmiotowe postępowanie do czasu rozstrzygnięcia o legalności uchwały Rady Gminy. Wojewoda L. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że art. 89 ustawy o samorządzie gminnym nie ma zastosowania do wyrażania zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powołując się przy tym na wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 19 listopada 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 1480/02. Zdaniem organu, obszerne wywody skarżącej dotyczące legalności uchwały Rady Gminy L. o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie mają znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Jednocześnie zaznaczył, że w chwili orzekania w przedmiotowej sprawie przez WSA w Lublinie, nie toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] lutego 2007 r. W ocenie organu, twierdzenie skarżącej, że uchwała o odwołaniu sekretarza gminy nie podlega kontroli wojewody, jest niesłuszne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona przez Radę Gminy N. jest niezasadna. Zauważyć należy, iż zarówno możliwość, jak i zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny uzależnione są co do zasady od postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Znajduje to swój wyraz w treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), zgodnie z którym to przepisem NSA rozpoznaje sprawę co do zasady w granicach skargi kasacyjnej. Sąd II Instancji bierze przy tym pod uwagę z urzędu jedynie takie wady postępowania, które mają charakter kwalifikowany (tj. skutkują nieważnością postępowania sądowego I instancji) i są enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a. Należy w tym miejscu podkreślić, iż w niniejszej sprawie tego typu kwalifikowane wady postępowania nie występują. W skardze kasacyjnej wniesionej przez Radę Gminy N. wydanemu przez WSA w Lublinie orzeczeniu zarzucono naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Istota stawianych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów prowadzi jednak do wniosku, iż w pierwszym rzędzie niezbędna jest ocena zasadności zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego: art. 25 ust. 2 oraz art. 87 i 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.). Zarzucane przez kasatora WSA w Lublinie błędy miałyby polegać na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż – po pierwsze – nie można odwołać sekretarza gminy będącego radnym nie tylko wówczas, gdy rada gminy wyda uchwałę, którą odmówi zgody na dokonania odwołania, ale również wtedy, gdy uchwała w tym przedmiocie – pomimo wniesionego przez pracodawcę wniosku – nie zostanie w ogóle wydana, a po drugie – polegającej na przyjęciu, że do aktów dotyczących sfery prawa prywatnego (stosunków pracy) mogą być stosowane instytucje nadzoru, charakterystyczne dla sfery prawa publicznego. W tym też kontekście zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a. – poprzez oddalenie przez WSA w Lublinie skargi, która powinna zostać uwzględniona oraz art. 125 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. – z uwagi na brak zawieszenia postępowania sądowego do czasu rozpoznania skargi na uchwałę Rady Gminy L. (tj. na uchwałę odmawiającą udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z Sekretarzem Gminy), mają w ocenie NSA wtórne znaczenie w stosunku do wskazanych powyżej zarzutów naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się do postawionego zarzutu naruszenia przez WSA w Lublinie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym należy podkreślić, iż przepis ten ma, podobnie jak większość przepisów prawa administracyjnego, charakter ius cogens. Oznacza to, że obowiązuje on w sposób bezwzględny, zaś wszelkie działania prowadzące do jego złamania, lub obejścia obarczone są wadą prawną. Stosownie do art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym "rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu". Dokonując wykładni literalnej brzmienia tego przepisu w aspekcie niniejszej sprawy zauważyć trzeba, iż "uprzedni" to tyle co "taki, który miał miejsce wcześniej, przed czymś, wcześniejszy, poprzedni" (tak Słownik Języka Polskiego, tom III, wyd. Warszawa 1981, s. 612). Wykładnia językowa powołanego przepisu nie pozwala zatem na jego inną interpretację, aniżeli ta, którą zastosował w sprawie organ nadzoru i którą zaakceptował jako zgodną z prawem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. W ocenie NSA nie powinno budzić wątpliwości, iż wymóg uzyskania uprzedniej zgody rady gminy odnosi się do zamierzonego, definitywnego rozwiązania każdego stosunku pracy. Zgoda, o której mowa, nie może być przy tym domniemywana w sytuacji, gdy rada gminy – pomimo wniesionego przez pracodawcę wniosku – zachowuje milczenie. Z tego też względu jako chybiony należy traktować pogląd wywiedziony przez kasatora, stosownie do którego w tego rodzaju sprawach może znaleźć zastosowanie przepis art. 89 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Podobnie okoliczność zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały o odmowie wydania zgody na rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem (w tym także na odwołanie sekretarza gminy) nie może legitymizować uchwały o odwołaniu sekretarza gminy. Nie sposób również zgodzić się z poglądem zawartym we wniesionym środku odwoławczym, iż ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy L. mogłoby spowodować "odżycie" uchwały Rady Gminy N. o odwołaniu sekretarza gminy. Wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały odmawiającej wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie zmienia bowiem w niczym sytuacji, w której uchwała o odwołaniu sekretarza gminy nie była poprzedzona stosowną uchwałą o wyrażeniu zgody na dokonanie takiej czynności prawnej. Z tego też powodu uznać trzeba za chybiony zarzut naruszenia przez WSA w Lublinie art. 125 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.. Sprawa oceny zgodności z prawem uchwały Rady Gminy L. o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z sekretarzem gminy pozostaje bowiem bez jakiegokolwiek wpływu na wynik niniejszego postępowania. Należy podkreślić, iż dla oceny sprawy bez znaczenia pozostaje rodzaj podstawy zatrudnienia, tj. to czy mamy do czynienia z pracownikiem zatrudnionym na podstawie umowy o pracę, mianowania, wyboru, czy wreszcie – jak w przypadku sekretarza gminy – powołania. Ochrona trwałości stosunku pracy radnego zagwarantowana ustawą o samorządzie terytorialnym obejmuje bowiem wszystkie formy nawiązania stosunku pracy. Ochrona stosunku pracy radnego ma na celu umożliwienie radnym, ze względu na szczególną rolę, jaka została powierzona gminom, jak najskuteczniejszego i najbezpieczniejszego sprawowania funkcji (por. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 24.11.1992 r., sygn I PZP 55/02, opubl. OSNCP 1993/7-8 poz. 116). Te wartości przemawiają jednocześnie za uznaniem w tego rodzaju sprawach kompetencji wojewody do podjęcia działań nadzorczych, o których jest mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji nie sposób jest podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd I Instancji art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Prawidłowo bowiem WSA w Lublinie przyjął, że Wojewoda L. mógł stwierdzić w trybie nadzoru nieważność podjętej uchwały Rady Gminy N. o odwołaniu Sekretarza Gminy. Zauważyć trzeba i to, że organy nadzoru sprawują funkcje nadzorcze w zakresie zgodności z prawem działalności jednostki samorządu terytorialnego. Nie ma przy tym znaczenia, czy dotyczy to naruszenia prawa pracy, prawa administracyjnego, czy innej gałęzi prawa. Organy samorządu terytorialnego, tak jak i każdy organ władzy publicznej mają bowiem obowiązek działać w granicach i na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP). Biorąc zatem pod uwagę zakres kompetencji nadzorczych wojewody, charakter powołanego przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminy oraz bezsporne okoliczności sprawy, podjęcie uchwały o odwołaniu sekretarza gminy przed uzyskaniem zgody rady, której był on członkiem dawało podstawę do zastosowania środków nadzorczych przez Wojewodę L. Reasumując, zdaniem NSA, WSA w Lublinie prawidłowo uznał, że skoro do odwołania Sekretarza Gminy N., będącego jednocześnie radnym Gminy L. potrzebna była uprzednia zgoda Rady Gminy L., to nieuzyskanie takiej zgody powodowało, że uchwała Rady Gminy N. o odwołaniu Sekretarza Gminy mogła być unieważniona przez Wojewodę L. w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. nie potwierdził się. Z podanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.