II SA/Wa 814/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), asesorzy WSA Agnieszka Miernik, WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Monika Michnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1740/05, uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r., mocą której odmówiono przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletnich: M. (ur. [...] listopada 1997 r.) i I. (ur. [...] grudnia 1990 r.) Z., po ich zmarłej, w dniu [...] października 2004 r., matce Z. Z. (ur. [...] września 1956 r.). W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że organ dopuścił się naruszenia prawa, poprzez pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia faktów, uznając, że nie zaistniały szczególne okoliczności, które uniemożliwiałyby zmarłej matce dzieci nabycie uprawnień do świadczenia rentowego na ogólnych zasadach. Mianowicie nie odniósł się do przerw w zatrudnieniu pod kątem ich usprawiedliwienia, tj. wykazanej aktywności w poszukiwaniu pracy oraz braku propozycji pracy, jak wreszcie urodzenia dziecka i choroby. Ponadto organ nie ocenił adekwatności zatrudnienia zmarłej do jej wieku, jak również nie dokonał analizy majątkowej rodziny zmarłej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy wyżej już wskazaną decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wa 966/06 uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 20067 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że wyrok Sądu swym oddziaływaniem obejmuje przyszłe postępowanie administracyjne i powyższe związanie organu ponownie rozpoznającego sprawę, dotyczy elementów uzasadnienia wyroku. Innymi słowy mówiąc, organ administracji publicznej jest zobowiązany do podporządkowania się w pełnym zakresie wytycznym zawartym w uzasadnieniu wyroku. Niezastosowanie się zaś do tej powinności przy ponownym wydawaniu decyzji, narusza zasadę związania organu wyrokiem Sądu i oznacza, że podjęta decyzja jest wadliwa, a w konsekwencji powoduje konieczność jej uchylenia. Tymczasem organ zamiast ponownie zbadać sprawę, a w szczególności wpływ choroby zmarłej matki dzieci na przerwę w zatrudnieniu, przeprowadził w decyzji polemikę z wyrokiem Sądu, posiłkując się w tym celu stanowiskiem judykatury. Nadto organ w dalszym ciągu nie podał, czym jest w przypadku zmarłej, Z. Z., nieadekwatność czasookresu zatrudnienia w stosunku do jej wieku. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję podjętą w dniu [...] czerwca 2005 r. W uzasadnieniu, powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, zaś renta rodzinna jest pochodną świadczenia, które przysługiwałoby osobie zmarłej. Z kolei za szczególną okoliczność uznać można – zdaniem organu – wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. W dalszej części obszernego uzasadnienia wskazał, iż powodem nienabycia uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych jest między innymi bardzo długa przerwa w ubezpieczeniu od [...] maja 1995 r. do [...] sierpnia 2002 r. W czasie tej przerwy przypada okres zarejestrowania jako osoby bezrobotnej, bez prawa do zasiłku, od [...] września 1995 r. do [...] lipca 1997 r. i od [...] grudnia 1999 r. do [...] sierpnia 2002 r. oraz okres opieki nad dzieckiem ur. [...] listopada 1997 r. Nie bez znaczenia jest również to, że od [...] grudnia 1992 r. do [...] grudnia 1994 r. występuje okres niewykonywania zatrudnienia z powodu opieki nad dziećmi, który w świetle ustawy jest okresem nieskładkowym. Obowiązujące ustawowe ograniczenie, że przy ustalaniu prawa do świadczenia okresy nieskładkowe uwzględnia się w rozmiarze 1/3 udowodnionych okresów składkowych, nie może być uznane za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy. Powołując się na stanowisko judykatury, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, iż zaprzestanie pracy zawodowej i poświęcenie się opiece nad dziećmi nie jest okolicznością niezależną od woli osoby ubezpieczonej, lecz jej wyborem i dokonując takiego wyboru, osoba ubezpieczona powinna liczyć się z jego konsekwencjami. Tak więc, umieszczona w art. 83 przesłanka niezdolności do pracy nie jest ziszczona w sytuacji niemożności podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad dziećmi. Nie można również uznać, że w okresach pozostawania bez ubezpieczenia przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy matka dzieci była już chora, ponieważ nie była wówczas wobec niej orzeczona całkowita lub przynajmniej częściowa niezdolność do pracy. W dniu [...] listopada 2006 r. lekarz orzecznik ZUS wydał zaocznie orzeczenie stwierdzające całkowitą niezdolność do pracy Z. Z. od lutego 2003 r. Z dokumentacji wynika, że 30-godzinny kurs [...] ubezpieczona odbyła w okresie od [...] grudnia 1992 r. do [...] stycznia 1993 r. – w czasie uwzględnionego okresu nieskładkowego, a następnie podjęła zatrudnienie od [...] marca 1995 r. do [...] kwietnia 1995 r. Po krótkim okresie zatrudnienia ponownie nastąpiła przerwa w ubezpieczeniu. Kurs [...] odbyty w 2000r. dawał podstawę do rozpoczęcia działalności gospodarczej. Zgromadzona w aktach dokumentacja nie potwierdza jednak, aby zostały poczynione jakiekolwiek kroki w celu podjęcia aktywności zawodowej i skrócenia okresu przerwy w ubezpieczeniu. Zdaniem organu, przepis art. 83 nie uzależnia wprost przyznania świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczonego. Tak samo, nie ma co do zasady wpływu na jego przyznanie długość przerw w zatrudnieniu. Trzeba podkreślić jednak, że zatrudnienie, które powinno być brane pod uwagę przy przyznaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku, powinno obejmować znaczący okres. Niedostrzeganie okresu zatrudnienia prowadziłoby w prosty sposób do przyznawania świadczeń, nieróżniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości. Przy ustalaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku bierze się pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia osoby ubezpieczonej. Okres ten powinien być adekwatny do wieku osoby ubezpieczonej. Z akt sprawy wynika, że matka dzieci na przestrzeni 46 lat życia, w chwili powstania całkowitej niezdolności do pracy, ma udowodniony łączny okres składkowy 14 lat 3 miesiące i 6 dnia oraz okres nieskładkowy w ilości 7 lat 5 miesięcy i 25 dni. Jak wynika z powyższego, staż pracy matki dzieci nie jest adekwatny do jej wieku, zwłaszcza jeżeli weźmie się pod uwagę fakt, iż okres aktywności zawodowej ubezpieczonej wynosił 28 lat, tj. okres od momentu osiągnięcia pełnoletności do chwili powstania całkowitej niezdolności do pracy w lutym 2003 r. Fakt zarejestrowania w Urzędzie Pracy w okresach: od [...] września 1995 r. do [...] lipca 1997 r. oraz od [...] grudnia 1999 r. do [...] sierpnia 2002 r., w charakterze osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku, nie może być uznany za szczególną okoliczność w rozumieniu ustawy emerytalnej. Przy ocenie szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 wyżej cytowanej ustawy, problemy ze znalezieniem pracy są brane pod uwagę. Fakt ten nie ma jednakże decydującego znaczenia przy podejmowaniu decyzji oraz uzasadnieniu ustalenia świadczenia w drodze wyjątku. Okres pozostawania bez pracy, potwierdzony formalną rejestracją bezrobotnego w Urzędzie Pracy, nie może być uwzględniony, ponieważ w rozumieniu przepisów ustawy emerytalnej nie jest on ani okresem składkowym, ani nieskładkowym. Trudno ponadto uznać, że okolicznością szczególną, wskutek której matka dzieci nie nabyła uprawnień do świadczenia, była sytuacja na rynku pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 83 cytowanej już wyżej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W uzasadnieniu podał, iż żona była osobą bezrobotną, ponieważ nie było dla niej pracy, a nie dlatego, że nie chciała pracować. Szukała pracy, próbowała przekwalifikować się, lecz bez efektów. Kurs [...], który ukończyła nie dawał pieniędzy na rozpoczęcie działalności gospodarczej, a z żadnej instytucji żona nie otrzymałaby kredytu. Wskazał ponadto, iż żona była zarejestrowana jako bezrobotna od [...] maja 1991 r., tj. od chwili, gdy jedno z dzieci miało 5 miesięcy i nie otrzymała propozycji pracy. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z omawianego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie tego świadczenia. Zawarte w przepisie sformułowanie "Prezes ZUS może przyznać(...)" wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Sformułowanie to nie oznacza jednak, że jego decyzje mogą opierać się na dowolnych regułach postępowania. Stosownie do art. 124 ustawy o emeryturach i rentach Prezes ZUS, podejmując omawiane decyzje, związany jest regułami postępowania administracyjnego. Stosownie do nich, winien jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Nadto do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Jak wynika z materiału dowodowego, zebranego w sprawie, Prezes ZUS dopuścił się naruszenia prawa, poprzez pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia faktów. Podstawą odmowy przyznania świadczenia stało się ustalenie, iż nie zaistniały szczególne okoliczności, które uniemożliwiałyby zmarłej matce dzieci nabycie uprawnień do świadczenia rentowego na zasadach ogólnych. Tymczasem, jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie, zmarła matka dzieci w marcu 1991 r. straciła pracę na skutek likwidacji zakładu pracy. Do końca listopada 1992 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Poszukując pracy, ukończyła dwa kursy zorganizowane przez Powiatowy Urząd Pracy w okresie od [...] grudnia 1992 r. do [...] stycznia 1993 r. kurs [...], w 2000 r. kurs [...], w celu uzyskania dodatkowych kwalifikacji zawodowych. Należy również wskazać, iż Z. Z. urodziła czworo dzieci: A. ur. [...] grudnia 1981 r., P. ur. [...] lutego 1983 r., I. ur. [...] grudnia 1990 r. i M. ur. [...] listopada 1997 r., pomimo to przez cały czas czyniła starania o znalezienie pracy. Pracę tę znalazła, bowiem od [...] października 2003 r. do [...] lutego 2004 r. pracowała, natomiast od [...] lutego 2004 r. do chwili śmierci w dniu [...] października 2004 r. pozostawała na zasiłku chorobowym. Należy, zdaniem Sądu, przyjąć, iż gdyby nie choroba [...], która w konsekwencji spowodowała zgon matki dzieci, kontynuowałaby zatrudnienie, a tym samym nabyłaby uprawnienia do świadczenia ustawowego. Podkreślenia wymaga również, zdaniem sądu, fakt, iż zmarła w wieku 48 lat Z. Z. posiadała udowodniony okres ubezpieczenia wynoszący 19 lat 8 miesięcy, którego nie można uznać, wbrew twierdzeniom Prezesa ZUS, za nieadekwatny do wieku zmarłej. Wskazać natomiast należy, iż przepis art. 83 ust. 1 ustawy nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku ani od stażu ubezpieczonego, ani od długości przerw w zatrudnieniu – co w tej sprawie tak podkreśla Prezes ZUS. Zatem okoliczności te nie mogą mieć w niniejszej sprawie przesądzającego znaczenia. Chodzi natomiast w tym przypadku o wykazanie istnienia bądź braku przesłanki zawartej w tym przepisie, a odnoszącej się do szczególnych okoliczności, które spowodowały, że zainteresowany nie spełnia warunków – przewidzianych ustawą emerytalną – do uzyskania prawa do renty na ogólnych zasadach. Przepis art. 83 ust. 1 nie zawiera definicji pojęcia "szczególnych okoliczności", które spowodowały, że określony podmiot nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Wskazać należy, że "szczególne okoliczności, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, to zdarzenia o charakterze obiektywnym, wykluczającym możliwość pozostawania w zatrudnieniu, nawet przy dołożeniu przez osobę zainteresowaną największego wysiłku". Przy takim stwierdzeniu nie bardzo wiadomo dlaczego Prezes ZUS nie uznał faktu, iż zmarła matka dzieci poszukiwała pracy, była zarejestrowana jako bezrobotna, ukończyła dwa kursy [...] i [...], aby podnieść swoje kwalifikacje zawodowe oraz to, iż pracę tę znalazła, bowiem od [...] października 2003 r. do [...] lutego 2004 r. pracowała, a następnie pozostawała na zasiłku chorobowym aż do chwili śmierci, jako okoliczności szczególnych w rozumieniu art. 83 ustawy. W tym miejscu należy podkreślić, iż orzecznictwo zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dotyczące stosowania art. 83 ust. 1 ustawy nie wyklucza uznania bezrobocia jako szczególnej okoliczności, o jakiej mowa w tym przepisie. Przykładem może tu być wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA 3090/01 (Lex nr 82808), w którym Sąd stwierdził, że brak możliwości podjęcia zatrudnienia w sytuacji pobierania przez ubezpieczonego zasiłku dla bezrobotnego oraz zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego bez prawa do zasiłku, można uznać za szczególną okoliczność, o jakiej mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych". W wyroku tym Sąd nie przesądził kategorycznie, iż sama rejestracja w urzędzie pracy będzie okolicznością szczególną w każdym przypadku (używając wyrazu "można"), co oznacza, że należy tę kwestię rozstrzygać na gruncie konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd rozważań. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.