II GSK 201/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Kazimierz Brzeziński po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Kr 1378/08 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. na uchwałę Zarządu Związku Komunalnego Gmin W., Z. i B. ds. Budowy Oczyszczalni Ścieków i Kolektorów z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...] w przedmiocie układu wykonawczego budżetu Związku Komunalnego na 2008 r. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. odrzucił skargę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. na uchwałę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Zarządu Związku Komunalnego Gmin W., Z. i B. ds. Budowy Oczyszczalni Ścieków i Kolektorów w przedmiocie układu wykonawczego budżetu Związku Komunalnego na 2008 r. W uzasadnieniu Sąd ustalił, że powyższa uchwała wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w dniu 22 kwietnia 2008 r. oraz że organ ten na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., mógł w terminie 30 dni od dnia doręczenia tej uchwały orzec o jej nieważności w całości lub w części. Organ nadzoru nie skorzystał z tej możliwości i w dniu 22 sierpnia 2008 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. Sąd ustalił, że skarga ta została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia uznając za przeważający w orzecznictwie pogląd, iż termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. wynosi 30 dni licząc początek biegu tego terminu od upływu ostatniego dnia terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru. Na uzasadnienie tego poglądu Sąd powołał postanowienie NSA z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt III SA 1361/02, opubl. w: OSP 2003/4/49 oraz postanowienie NSA OZ we Wrocławiu z dnia 27 września 2001 r., sygn. akt II SA/Wr 2525/00, niepubl., a także uchwałę 7 Sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 twierdząc, że w uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przepisy art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., mają zastosowanie do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego, przewidzianych w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym, chyba że ustawa reguluje ten termin (art. 98 u.s.g.). Sąd podkreślił, że wniesienie skargi w terminie stanowi podstawową przesłankę dopuszczalności skargi wskazując, że w przedmiotowej sprawie termin do wniesienia skargi upłynął 23 czerwca 2008 r. i nie został przez organ nadzoru zachowany wobec wniesienia skargi do Sądu w dniu 22 sierpnia 2008 r. za pośrednictwem Związku Komunalnego Gmin W., Z. i B. Wskazując na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę. Regionalna Izba Obrachunkowa w K. zaskarżyła powyższe postanowienie skargą kasacyjną zarzucając, że zostało ono wydane z naruszeniem: 1. przepisów postępowania, to jest art. 53 i art. 58 p.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 1 u.s.g.; 2. przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię postanowień art. 93 ust. 1 i art. 101 u.s.g. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżąca wniosła na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że szczegółowa analiza powołanej przez Sąd I instancji uchwały 7 sędziów NSA poza przytoczeniem tezy mówiącej o tym, że art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. i ogólnikowym wskazaniem wśród rodzajów skarg na akty z rozdziału 10 u.s.g. nie daje wcale jednoznacznej odpowiedzi na temat terminu do wnoszenia skargi przez organ nadzoru w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. Przeciwnie, wypowiada się wyraźnie, które akty mogą być zaskarżane w określonym terminie nie zaliczając do nich zaskarżenia aktu przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Ponadto poglądy, które Sąd uznał za przeważające wcale takowymi nie są, o czym świadczy bogate późniejsze orzecznictwo, wskazujące raczej na odosobniony pogląd wyrażany w poprzednim stanie prawnym przez NSA OZ we Wrocławiu. Na dowód powyższego skarżąca powołała szereg orzeczeń i piśmiennictwo wskazując, że wynika z nich odmienny wniosek od tego, jaki legł u podstaw postanowienia o odrzuceniu skargi, a który zasadza się na uznaniu uprawnienia organu nadzoru do wystąpienia ze skargą o zweryfikowanie legalności aktu podlegającego badaniu, co wyłącza stosowanie rygoru z art. 53 § 1 p.p.s.a. W konkluzji skarżąca stwierdziła, że pogląd zaprezentowany w zaskarżonym orzeczeniu jest obarczony wadą wykładni przytoczonych przepisów i narusza przepisy postępowania – art. 53 § 1 i art. 58 p.p.s.a., a także prawo materialne – art. 93 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 101 u.s.g. w stopniu uzasadniającym wnioski przedstawione w skardze kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik procesowy Związku Komunalnego Gmin Z. i B. wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania w przypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. zarzucając, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów powołanych w podstawie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ten zarzut uznając, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 93 ust. 1 u.s.g. nie jest prawidłowa. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżąca zasadnie podnosi, powołując się na aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, że przepis art. 93 ust. 1 zdanie drugie u.s.g. nie ogranicza konkretnym terminem prawa organu nadzoru do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05, opubl. w: ONSAiWSA 2006/1/7). Podkreślić należy, że pogląd ten akceptowany jest przez glosatorów (por. glosy Z. Niewiadomskiego i Z. Kmieciaka do postanowienia NSA z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt III SA 1361/02, opubl. w: OSP 2003/4/49). Przy takiej właśnie wykładni art. 93 ust. 1 zdanie drugie u.s.g. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. nie można nie dostrzec wzajemnych relacji łączących instytucje stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy przez organ nadzoru oraz wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę uchwałę po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. z pozostałymi regulacjami zawartymi w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym. Gdyby przyjąć wykładnię art. 93 ust. 1 u.s.g. dokonaną w zaskarżonym postanowieniu przez Sąd I instancji, zasadnicze wątpliwości mógłby budzić sens przyznanej organowi nadzoru kompetencji do ochrony porządku prawnego i czuwania nad przestrzeganiem przez organy nadzorowane przepisów prawa, ponieważ gdyby organ np. wskutek pomyłki popełnionej na wcześniejszym etapie nie orzekł w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. sprzeczności z prawem przedstawionej mu uchwały lub zarządzenia organu gminy, to pozbawiony byłby instrumentu przeznaczonego do ich korekty (samodzielnie lub za pośrednictwem sądu administracyjnego). Taki brak kompetencji organu nadzoru do oddziaływania na organ samorządu gminnego nie korespondowałby z niczym nieograniczoną możliwością zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego do sądu administracyjnego przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone. Taka niesymetryczność uprawnień w zakresie dysponowania środkami nakierowanymi na zmianę wadliwego stanu prawnego w kontekście konstytucyjnych zadań instytucji nadzoru nad samorządem gminnym nie powinna być akceptowana przez sąd administracyjny (por. postanowienie NSA z 22 października 2008 r., sygn. akt II OSK 839/08, niepubl.). Należy zauważyć, że skargi do sądu administracyjnego, przewidziane przepisami art. 93 ust. 1, art. 98 ust. 1 i art. 101 ust. 1 u.s.g. zawierają różne regulacje dotyczące terminu zaskarżenia. Taka regulacja wskazuje na celowe i racjonalne działania ustawodawcy, który dla skarg wnoszonych na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wyraźnie nie przewidział terminu do ich wniesienia do sądu administracyjnego. Istnienia tego terminu, wbrew odmiennemu stanowisku Sądu I instancji, nie uzasadnia zaprezentowana w zaskarżonym orzeczeniu wykładnia art. 53 p.p.s.a. Z treści art. 53 p.p.s.a. wynika bowiem, że regulacja zawarta w § 1 dotyczy terminu do wniesienia skargi, który liczy się od dnia doręczenia skarżącemu decyzji lub postanowienia. Z kolei przepis § 2 dotyczy terminu do wniesienia skargi na akty lub czynności, które podlegają zaskarżeniu po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast przepis § 3 reguluje termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez prokuratora oraz Rzecznika Praw Obywatelskich. Treść art. 53 p.p.s.a. wskazuje zatem, że może on być stosowany tylko do skarg w nim wymienionych, a tym samym nie można go stosować do skargi organu nadzoru, wnoszonej w trybie art. 93 ust. 1 zdanie drugie u.s.g. W świetle powyższych wywodów uzasadniony jest wniosek, że z treści przytoczonych przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wynika wola ustawodawcy ograniczenia konkretnym terminem organu nadzoru wnoszącego skargę w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. W świetle tego przepisu organ nadzoru nie może jedynie wnieść takiej skargi przed upływem terminu przewidzianego w art. 91 ust. 1 u.s.g., ponieważ w tym terminie może stwierdzić we własnym zakresie nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. Odmiennego poglądu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może uzasadniać zawarta w zaskarżonym postanowieniu argumentacja odwołująca się do treści uchwały NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, gdyż treść tej uchwały nie dotyczy wykładni art. 53 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 93 ust. 1 zdanie drugie u.s.g. Zaprezentowanego przez Sąd I instancji stanowiska nie uzasadniają także poglądy wyrażone w tym zakresie we wcześniejszym orzecznictwie, na gruncie art. 35 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), gdyż przepis ten regulował w sposób ogólny termin do wniesienia skarg, nie odnosząc się do określonych ich rodzajów, jak czyni to obecnie przepis art. 53 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie uznając, że skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach.