IV SA/Wa 922/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2007 r. sprawy ze skargi H. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji -oddala skargę- Główny Geodeta Kraju zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2007r. utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2007r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005r. wprowadzającą w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu ewidencyjnego [...] zmianę oznaczenia użytku gruntowego występującego na działce nr [...] przez wykreślenie oznaczenia "Ba" (tereny przemysłowe) i wpisanie oznaczenia "B" (tereny mieszkaniowe). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż przymiot strony w postępowaniu w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencyjnego gruntów, jak też w postępowaniu toczącym się w trybie nadzwyczajnym, przysługuje jedynie podmiotom, których prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji. Brak natomiast przesłanek do uznania, iż wskazany interes prawny przysługuje właścicielom nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością objętą postępowaniem ewidencyjnym. Wprowadzone wyżej opisaną decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005r. zmiany w ewidencji gruntów i budynków dotyczą nieruchomości o nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa (wieczysty użytkownik R. D.). Zaś podmiot wnioskujący o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji jest właścicielem działki sąsiedniej, nie był więc również stroną postępowania zwyczajnego, zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...]. H. Sp. z o.o. w B. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2007r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 59 i 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca podniosła, iż Główny Geodeta Kraju odmawiając jej przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym dokonał zawężającej interpretacji art. 28 K.p.a., w tym kontekście powołała się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2005r. (sygn. akt VII SA/Wa 1178/04, lex 179104). Zdaniem strony dokonana przez organ interpretacja pozbawiałaby przymiotu strony właścicieli działek sąsiednich w postępowaniu dotyczącym sposobu zagospodarowania i użytkowania działki sąsiedniej, mimo że oddziaływają one bezpośrednio na sferę interesów życiowych i gospodarczych sąsiada. Jest to absurd sprzeczny z duchem prawa administracyjnego. Zmiany w ewidencji w zakresie oznaczenia użytku gruntowego na działce nr [...] dokonano bez decyzji o zmianie sposobu użytkowania, a organ stwierdził, że skarżąca nie ma interesu prawnego by taką decyzję kwestionować, mimo że jest właścicielem działki sąsiadującej, na której prowadzi przedsiębiorstwo produkcyjne. Zmiana oznaczenia użytku gruntowego będzie rzutować na prawa i obowiązki skarżącej w bardzo szerokim zakresie, przykładowo w przypadku próby zmiany zagospodarowania terenu (wtedy skarżąca będzie musiała się liczyć z faktem, że działka sąsiednia ma funkcję mieszkaniową), występowania o jakąkolwiek decyzję z zakresu prawa ochrony środowiska. Jest oczywistym interesem prawnym skarżącej by w ewidencji gruntów oznaczenie użytku gruntowego działki z nią sąsiadującej było zgodne ze stanem prawnym, a tym samym by nie prowadziło do ograniczenia jego własnych praw, co do sposobu korzystania z własnej działki. Dodatkowo skarżąca podniosła, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał ją za stronę postępowania w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów, nie ma więc żadnych podstaw żeby tego nie uczynił organ administracji w spornym postępowaniu. Główny Geodeta Kraju - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej w skrócie: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżona decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2007r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, zatem skarga jest niezasadna. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji, mocą której dokonano w operacie ewidencyjnym zmiany w oznaczeniu użytku gruntowego w działce nr [...] położonej w obrębie [...] miasta B., własności Skarbu Państwa (wieczystym użytkowaniu R. D.) z symbolu "Ba" (teren przemysłowy) na symbol "B" (teren mieszkaniowy). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych i poglądami doktryny postępowanie, którego przedmiotem jest ocena, czy ostateczna decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a., jest odrębnym postępowaniem, które toczy się na podstawie art. 157 K.p.a. Artykuł ten w § 2 stanowi, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Niezależnie jednak od tego, z czyjej inicjatywy to postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte, podstawowe znaczenie ma określenie jego stron, nie ulega bowiem wątpliwości, że także to postępowanie, jak każde z jurysdykcyjnych postępowań administracyjnych, toczy się i może być zakończone wydaniem decyzji, jeżeli wiadomo, kto jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. W wypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczynanego na żądanie strony ma to dodatkowe znaczenie, gdyż powstaje kwestia oceny, czy osoba żądająca wszczęcia takiego postępowania jest stroną legitymowaną do wystąpienia z takim żądaniem (tak np. uchwała NSA z 28.09.2003r., OSA 2/03, ONSA 2004/1/2; wyrok WSA w Warszawie z 28.10.2005r., IVSA/Wa 1321/05, lex nr 217393). Stosownie do art. 28 K.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten ma zastosowanie również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Stroną postępowania w sprawie toczącej się w trybie nadzwyczajnym jest nie tylko strona postępowania zwykłego (zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji), lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z 12.01.1994r., sygn. II SA 2164/92; wyrok NSA z 15.09.2000r., sygn. IV SA 2328/99). Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednakże wielokrotnie było przedmiotem rozważań zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądownictwa administracyjnego. Efektem tych rozważań jest przyjęcie, że interes prawny musi wynikać wprost z normy prawa materialnego, przy czym szczególnymi cechami tego interesu są: bezpośredniość między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której ów interes prawny jest budowany i realność, co oznacza że nie może być przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (wyrok NSA z 2.02.1996r., sygn. IV SA 846/95, OSP 1997/4/83; wyrok NSA z 8.10.1987r., IV SA 498/87, GAP 1988, nr 16; wyrok WSA w Warszawie z 28.10.2005r., IV SA/Wa 1321/05, lex nr 217393). W kontrolowanej sprawie organy administracji odmówiły wszczęcia postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji wprowadzającej zmiany w ewidencji gruntów i budynków wskazując, że podmiot który wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, czyli H. Sp. z o.o. z siedzibą w B., nie posiada interesu prawnego, zatem nie posiada legitymacji do żądania przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organy wskazały, iż zmiany wprowadzane w ewidencji dotyczyły działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa (użytkownik wieczysty R. D.), a nie wnioskodawcy, który jest właścicielem działki sąsiedniej. Przymiot strony w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów, jak też w postępowaniu toczącym się w trybie nadzwyczajnym ma podmiot, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w rejestrze ewidencyjnym. Brak zatem przesłanek do uznania, iż interes prawny przysługuje właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą postępowaniem ewidencyjnym. Sąd - w przedstawionej materii - w pełni podziela stanowisko Głównego Geodety Kraju, jak również stanowisko prezentowane w orzecznictwie, w tym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 420/05 (który przytacza m. in. organ odwoławczy). Prawidłowo organ zauważył, iż skarżąca nie była stroną postępowania dotyczącego zmian w ewidencji gruntów. Ponadto nie wykazała interesu prawnego do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]. Źródła takiego interesu na pewno nie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), których naruszenie zarzuca organowi skarżąca, jak i ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i Kartograficzne (Dz.U. z 2000r., nr 100, poz. 1089, ze zm.), ani wydane na jej podstawie przez Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454). Postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów służy celom ewidencyjnym, potwierdza istniejący stan faktyczny. Zatem przymiot strony w tym postępowaniu, jak też w postępowaniu toczącym się w trybie nadzwyczajnym przysługuje jedynie podmiotom, których prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji. Brak natomiast przesłanek do uznania, iż wskazany interes prawny przysługuje właścicielom nieruchomości sąsiadującym z nieruchomością objętą postępowaniem ewidencyjnym. Ostatnia z wymienionych okoliczności w sprawie jest bezsporna, to znaczy że skarżąca nie jest właścicielem nieruchomości stanowiącej przedmiot zmian ewidencyjnych, ani też nie posiada żadnego innego prawa, z którego mogłaby wywodzić swój interes prawny, jest jedynie - jak twierdzi - właścicielem nieruchomości sąsiadującej z działką nr [...]. Powyższe oznacza, iż organ - wbrew twierdzeniom skarżącej - nie dopuścił się naruszenia art. 28 K.p.a., tym samym nie można mu zarzucić zawężającej interpretacji tego przepisu. W żadnej mierze dokonana przez Głównego Geodetę Kraju wykładnia art. 28 K.p.a. w kontekście postępowania dotyczącego ewidencji gruntów i budynków nie jest sprzeczna - jak dowodzi skarżąca - z "duchem prawa administracyjnego" i nie przesądza o pozbawieniu przymiotu strony właścicieli działek sąsiednich, w sytuacji gdyby postępowanie dotyczyło zmiany zagospodarowania terenu czy użytkowania obiektu budowlanego, określanego mianem postępowania ustalającego warunki zabudowy i toczącego się w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie ustawę prawo geodezyjne i kartograficzne, jak przedmiotowe postępowanie. Skarżąca również zupełnie nietrafnie zarzuca organowi naruszenie art. 59 i 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przytacza fragment wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2005r. mówiącego o decyzji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (wydawanej na gruncie ustawy Prawo budowlane), bowiem powoływana regulacja prawna, jak i orzeczenie, nie tylko dotyczą "instytucji" prawa materialnego niezwiązanych z ewidencją gruntów i budynków, ale i dających uprawnienia bycia stroną postępowania szerszemu kręgowi podmiotów niż postępowanie ewidencyjne. Oznacza to, iż podniesiona okoliczności nie mogła w żadnej mierze wpłynąć na odmienną od dokonanej przez organ ocenę legitymacji procesowej skarżącej. Nadto, twierdzenia skarżącej, że decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym, której stwierdzenia nieważności się domagała, w przyszłości może "przeszkadzać" w jakiś sposób w zmianie zagospodarowania jej działki, czy wpływać na uzyskanie jakichkolwiek decyzji z zakresu prawa ochrony środowiska, w konsekwencji prowadzić do ograniczenia jej prawa własności, nie mogą także stanowić o uprawnieniu skarżącej do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Jak bowiem zostało wyżej wskazane - z interesem prawnym mamy do czynienia wtedy gdy istnieje bezpośredni związek pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu, a normą prawnomaterialną, na której budowany jest taki interes, jak również ów interes musi być realny, a nie przewidywany w przyszłości, hipotetyczny. W ocenie Sądu okoliczności wskazane przez skarżącą nie potwierdzają istnienia tych cech. Skarżąca wywodzi nadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał ją za stronę postępowania w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów, nie ma więc przeszkód aby uczynił tak organ administracji. Odnosząc się do powyższego, po pierwsze należy zauważyć, iż z zawiadomienia (załączonego do skargi) wynika, iż skarżąca była uczestnikiem postępowania toczącego się przez WSA w Szczecinie, którego przedmiotem kontroli była decyzja uchylająca w wyniku wznowienia postępowania decyzję w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencyjnego gruntów i budynków, a nie - jak twierdzi skarżąca - decyzja dotycząca zmian w operacie ewidencyjnym gruntów i budynków. Po wtóre postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem odrębnym, niezależnym, od innych postępowań i uznanie danego podmiotu za stronę w tym innym postępowaniu, nie może automatycznie przemawiać za daniem jej przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jak również prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik spraw i na mocy art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.