II SA/Gl 111/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 lipca 2007 r., II SA/Gl 111/06 oddalił skargę Gminy M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Powyższy wyrok wydany został na tle następującego stanu faktycznego. Decyzją z dnia [...] r., powołując się na art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.), a także na przepisy Uchwały Rady Miejskiej M. nr [...] z dnia [...] r. ( Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] r., poz. [...]) Burmistrz Miasta M., ustalił jednorazową opłatę w wysokości [...] PLN z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w postaci działki nr [...] o pow. [...] m2, położonej w M.. Podstawę do wydania decyzji stanowiła czynność sprzedaży wskazanej działki dokonana przez współwłaścicieli M. K. oraz T. P. na rzecz M. G., na podstawie umowy objętej aktem notarialnym Repertorium A nr [...] z dnia [...] 2004 r. sporządzonym przed notariuszem G. W. z kancelarii notarialnej w Z.. Organ I instancji podniósł, iż wymieniona działka w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta M. zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w M. nr [...] z dnia [...] r. ( Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] r.) posiadała przeznaczenie "[...] – tereny upraw rolnych". Następnie, po przekwalifikowaniu dokonanym w planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] ( Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], z [...] r.), jak również Uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] r. ( Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] r., poz. [...]) przeznaczenie terenu określone zostało jako "[...] – tereny zabudowy mieszkaniowej o charakterze rezydencjonalnym". Obowiązkiem uiszczenia opłaty obciążono zbywców omawianej nieruchomości, to jest M. K. oraz T. P., którzy swe prawa do niej ( udziały we współwłasności ) wywodzili z umowy darowizny dokonanej w dniu [...] 2002 r., objętej aktem notarialnym Repertorium A numer [...], na podstawie której nabyli udziały we współwłasności w/w działki, przy czym w przypadku M. K. darczyńcą był jej mąż J. K., natomiast T. P. został obdarowany przez swego ojca M. P.. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji wniesione przez M. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie administracyjne prowadzone przez ten organ. W uzasadnieniu stwierdzono, iż w niniejszej sprawie brak jednej z przesłanek statuowanych na gruncie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) umożliwiającej wymierzenie unormowanej tym przepisem tzw. renty planistycznej – polegającej na wzroście wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Organ odwoławczy zauważył, iż w chwili, gdy skarżąca oraz T. P. nabyli w wyniku darowizny udziały we współwłasności nieruchomości, jej przeznaczenie było już określone jako "[...] – tereny zabudowy mieszkaniowej o charakterze rezydencjonalnym" – a to na podstawie Uchwały Rady Miejskiej miasta M. z dnia [...] r., Nr [...] ( Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], z dnia [...] r.) dokonującej zmiany ówcześnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejna zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonana powoływaną przez organ I instancji Uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] r. ( Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] r., poz. [...]) nie dotyczyła zaś przeznaczenia omawianej nieruchomości, które pozostało niezmienione. W efekcie w ciągu całego trwania współwłasności nieruchomości począwszy od dnia nabycia udziałów w nieruchomości przez M. K. i T. P., nie zaistniał w ogóle stan, o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) polegający na wzroście wartości nieruchomości wskutek zmiany planu miejscowego. Brak zatem jakichkolwiek podstaw do zastosowania omawianego przepisu i wymierzenia tzw. renty planistycznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Miasto M. reprezentowane przez Burmistrza Miasta zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.), jak również art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. Skarżący podniósł, iż dokonanie darowizny położonej w M. działki nr [...] o pow. [...] m2, na rzecz M. K. oraz T. P. nie stanowiło jej "zbycia", co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stąd też czynności tej nie należy brać pod uwagę w rozpatrywaniu przesłanek zastosowania omawianych przepisów dot. renty planistycznej. Nie ma zatem przeszkód aby zastosować art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.); uznać bowiem należy, iż dokonana w dniu [...] 2004 r. przez M. K. oraz T. P. czynność zbycia nieruchomości mieści się w dyspozycji art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu – nastąpiła ona przed upływem 5 lat od dnia zmiany planu dokonanego Uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] r., w wyniku której wartość nieruchomości wzrosła. Organ I instancji powołał się przy tym na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Ka 947/03. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż ustalenie przez organ gminy wysokości oraz pobranie należnej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ( tzw. renty planistycznej ) należy do sfery zadań publicznych gminy, w obrębie której działa ona wobec jednostek w sposób władczy, tradycyjnie określany mianem imperium. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Wspomniana jednostka, jako osoba prawna, może być stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania. Dotyczyć to będzie spraw wynikłych na tle realizacji przez gminę drugiej ze sfer jej działalności, a mianowicie występowania w obrocie cywilnoprawnym jako podmiotu przysługującego jej prawa własności i innych praw majątkowych ( dominium), W sytuacjach zaś, w których wspomniane przepisy prawa pozytywnego ( w tym przypadku Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) wyznaczają organowi gminy rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., organ ten występuje oraz broni interesu jednostki samorządu terytorialnego – w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, tj. w drodze stanowienia aktów administracyjnych władczo i jednostronnie rozstrzygających sprawę indywidualnych adresatów. Tak rozumiany interes nie jest jednakże w żadnym wypadku tożsamy z pojęciem interesu prawnego występującym na gruncie art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z dnia 20 września 2002 r.), które warunkują uzyskanie przymiotu strony w postępowaniu ogólnym oraz legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Innymi słowy, w sprawach, w których organ gminy porusza się w sferze imperium, nie występuje on jako nosiciel tegoż interesu, lecz jako organ realizujący przyznane mu kompetencje z zakresu administracji publicznej. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W takich zatem przypadkach jednostka samorządu terytorialnego nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego, z uwagi na brak spełnienia przesłanki określonej w art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w postaci legitymowania się interesem prawnym we wniesieniu skargi. Dzieje się tak albowiem przedmiot sprawy ( zapłata renty planistycznej ) rozstrzyganej zaskarżoną przez organ decyzją nie dotyczy interesu prawnego tego organu. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że interes prawny przejawia się w tym, że określony podmiot ma roszczenie o przyznanie mu uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Aby stwierdzić, że dany podmiot ( skarżący ) ma legitymację skargową, musi on mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu lub czynności, oparty na normach prawa administracyjnego materialnego lub procesowego. Pojęcie interesu prawnego ma przy tym charakter obiektywny; istnieje on wówczas, gdy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. W niniejszej sprawie takiego przepisu brak. Tylko pozornie wydawać by się mogło, iż jest nim art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.), jednakże przepis ten nie dotyczy interesu prawnego gminy, albowiem nałożonych na organ samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji publicznej, nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego w rozumieniu k.p.a. oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. dnia 20 września 2002 r. ). Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może być organ, który orzekał w sprawie w I instancji. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie nadawałoby temu organowi uprawnienia z jednej strony władcze, a z drugiej uprawnienia strony, która takie rozstrzygnięcie kwestionuje. Organ działał w niniejszej sprawie na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, a nie jako podmiot, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić więc należy, że organ który wydał decyzję w pierwszej instancji nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i nie może on być stroną postępowania sądowo – administracyjnego. Jego rola w postępowaniu skończyła się bowiem z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego ( decyzji, postanowienia ) skierowanego do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. Wymaga podkreślenia, iż analogiczną ocenę w szeregu orzeczeń wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, wśród których jedynie tytułem przykładu wymienić można : wyrok z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04 ( niepubl.), wyrok z dnia 7 grudnia 2005 r, I OSK 521/05, postanowienie z dnia 2 marca 2006 r., II GSK 387/05, wyrok z dnia 15 lutego 2006 r, I OSK 460/05, postanowienie z dnia 1 lutego 2006 r., I OSK 386/05. Ewentualna legitymacja do wniesienia skargi przysługiwałaby gminie tylko w sytuacji, gdyby w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie skarżonej decyzji występowałaby ona jako strona w rozumieniu art. 28 k.p.a., wykonując przysługujące jej prawa i obowiązki nie związane z realizacją władztwa administracyjnego. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednakże nie miała miejsca. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.