VI SA/Wa 879/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Magdalena Bosakirska Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant Krzysztof Wierzbicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. oddala skargę Decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] udzielono [...] Sp. z o.o. z/s w R. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] na okres 6 lat. Wnioskiem z dnia 28 listopada 2006 r. [...] Sp. z o.o. w W. zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej w L. o zmianę w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - cytowana dalej jako "k.p.a.", ww. decyzji w zakresie załącznika nr 1, polegającej na wykreśleniu w załączniku dwóch dotychczasowych lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych (pozycje 193 i 195) i wpisaniu w ich miejsce dwóch nowych lokalizacji punktów gier, usytuowanych w lokalach, w których prowadzona jest działalność w zakresie przyjmowania zakładów wzajemnych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], Dyrektor Izby Skarbowej w L., powołując się na art. 104 i art. 155 k.p.a., art. 3, 7, 9 i 24 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27 ze zm.) – cytowana dalej jako "ustawa o grach i zakładach wzajemnych", odmówił dokonania zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] w sprawie zezwolenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. przy ul. [...] (poprzednia siedziba: R. ul. [...]) na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] w zakresie dokonania zmian załącznika nr 1 tej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 155 k.p.a. zmiana decyzji ostatecznej jest możliwa za zgodą strony, gdy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, a także istnieją przesłanki uzasadniające istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, który wskazywałby na konieczność uchylenia lub zmiany decyzji pierwotnej. Uzasadniając swoje stanowisko Dyrektor Izby Skarbowej podkreślił, że wnioskowanym zmianom sprzeciwiają się szczególne uregulowania zawarte w art. 3, art. 7, art. 9 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Organ wskazał, że ww. przepisy określają miejsca, w których dozwolone jest urządzanie poszczególnych kategorii gier oraz zakładów wzajemnych, objętych wymogiem uzyskania stosownych zezwoleń. Zgodnie z art. 7 ust. 1 a ustawy o grach i zakładach wzajemnych urządzanie gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie "w punktach gier na automatach o niskich wygranych". Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych przyjmowanie zakładów wzajemnych dozwolone jest wyłącznie w punktach przyjmowania zakładów. Podkreślił też, iż w art. 9 ustawy o grach i zakładach wzajemnych zdefiniowane zostały miejsca prowadzenia działalności w zakresie określonych kategorii gier i zakładów wzajemnych, wskazujące na wyraźne rozdzielenie pojęcia punktu gier na automatach o niskich wygranych oraz punktu przyjmowania zakładów wzajemnych. W związku z powyższym organ stwierdził, iż poszczególne gry i zakłady wzajemne nie mogą być prowadzone w jednym lokalu. W świetle powyższego, organ wskazał, że niezasadny jest pogląd strony, że w jednym lokalu może jednocześnie funkcjonować punkt gier na automatach o niskich wygranych oraz punkt przyjmowania zakładów wzajemnych, albowiem takie usytuowanie tych punktów prowadziłoby do naruszenia wskazanych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Dlatego też Dyrektor Izby Skarbowej odmówił zmiany swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. Od decyzji tej strona złożyła odwołanie z dnia 13 lutego 2007 r. do Ministra Finansów i wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości. W uzasadnieniu skarżąca spółka zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego (art. 7 ust. 1 a i art. 7 ust. 3 w związku z art. 9 ustawy o grach i zakładach wzajemnych) poprzez błędną wykładnię, że punkt gier na automatach o niskich wygranych nie może być usytuowany w lokalu usługowym, w którym prowadzony jest punkt przyjmowania zakładów wzajemnych. W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała ponadto, że w odróżnieniu od salonu gier na automatach i salonu gry bingo pieniężne (art. 9 pkt 1 lit. b i lit. c ustawy o grach i zakładach wzajemnych), ustawodawca nie przewidział, że punkt gry na automatach o niskich wygranych musi być wydzielonym miejscem. Według skarżącej przepis art. 7 ust. 1 a ww. ustawy ma na celu wskazanie, że w przypadku urządzania gier na automatach o niskich wygranych muszą zostać spełnione ustawowe przesłanki wymienione w innych postanowieniach tej ustawy (vide: art. 9 pkt 3, art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych). Z kolei art. 9 pkt 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych zawiera ustawową definicję punktu gier na automatach o niskich wygranych, zaś art. 9 tej ustawy zawiera słowniczek definicji pojęć używanych w ustawie. Strona powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie FSK 1928/04 wskazała, iż definicja "punktu gier na automatach o niskich wygranych" zamieszczona w art. 9 ustawy o grach i zakładach wzajemnych ma charakter techniczny. Odwołując się z kolei do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie II SA 1260/97 podkreśliła, iż przy wykładni przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych należy stosować wykładnię ścisłą oraz, że fundamentalna zasada swobody działalności gospodarczej doznaje, odnośnie warunków urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych, ograniczeń przewidzianych ustawą o grach i zakładach wzajemnych. Ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej nie można wywodzić z zastosowania niewłaściwej metody interpretacji. Z tego względu dopuszczalne jest usytuowanie takiego punktu gry w lokalu, w którym prowadzony jest już punkt przyjmowania zakładów wzajemnych. Skarżąca podkreśliła również, że lokal niemieszkalny, w którym prowadzona jest działalność usługowa w zakresie przyjmowania zakładów wzajemnych, niewątpliwie spełnia kryteria lokalu opisanego w art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, oczywiście o ile lokal taki jest oddalony, o co najmniej 100 m od obiektów o specjalnym znaczeniu. Minister Finansów po rozpoznaniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] stycznia 2007 r. Według oceny Ministra Finansów materiał dowodowy sprawy nie potwierdza zasadności podnoszonego przez stronę zarzutu naruszenia przepisów art. 7 ust. 1 a i art. 7 ust. 3 w związku z art. 9 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Organ rozpoznając odwołanie podtrzymał w pełni stanowisko organu I instancji, iż w świetle przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie jest możliwa lokalizacja punktów gier na automatach o niskich wygranych na terenie punktów przyjmowania zakładów wzajemnych. Organ odwoławczy podkreślił, iż prowadzenie określonych kategorii gier oraz zakładów wzajemnych dozwolone jest w ściśle określonych miejscach, wymienionych w art. 7 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Art. 7 ust. 1 a tej ustawy o grach i zakładach wzajemnych stanowi, że urządzanie gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie w punktach gier na automatach o niskich wygranych, a według art. 7 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych - przyjmowanie zakładów wzajemnych dozwolone jest wyłącznie w punktach przyjmowania zakładów wzajemnych. Organ wskazał również na definicję wyrazu "wyłącznie" zawartą między innymi w Uniwersalnym słowniku języka polskiego PWN pod redakcją profesora Stanisława Dubisza i Elżbiety Sobol. Organ wskazał również, że zgodnie z art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych punkty gier na automatach o niskich wygranych mogą być usytuowane w lokalach gastronomicznych, handlowych lub usługowych. Lokale te mają być zaś – jak traktuje przepis – oddalone, co najmniej 100 m od szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych oraz ośrodków kultu religijnego. Stosownie zaś do treści art. 7 ust. 3 ustawy, przyjmowanie zakładów wzajemnych dozwolone jest wyłącznie w punktach przyjmowania zakładów wzajemnych. Natomiast art. 9 ww. ustawy wskazuje miejsca prowadzenia działalności w zakresie określonych kategorii gier oraz zakładów wzajemnych, posługuje się pojęciem kasyna gry, salonu gry binga pieniężnego, salonu gier na automatach, punktu przyjmowania zakładów wzajemnych oraz punktu gier na automatach o niskich wygranych. Zdaniem organu ww. przepisy należy czytać łącznie z generalną zasadą określoną w art. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, na podstawie której urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. Zdaniem Ministra Finansów, dokonując analizy brzmienia przepisów art. 7 ust. 1 a i art. 7 ust. 3 i art. 9 ustawy o grach i zakładach wzajemnych należy stwierdzić, że intencją ustawodawcy wyrażoną w nich, jak również w innych przepisach ustawy, jest ścisłe rozdzielenie aktywności ekonomicznej i finansowej podmiotów prowadzących gry i zakłady wzajemne. W ocenie organu odwoławczego, tak wyraźne oddzielenie w przepisach konkretnych miejsc prowadzenia działalności (w szczególności w art. 7 ust. 1-3 ww. ustawy) jest wyraźną dyspozycją, że poszczególne gry i zakłady tam wskazane nie mogą być prowadzone w jednym miejscu. W ocenie organu II instancji, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest możliwa w sytuacji, w której przepisy szczególne nie sprzeciwiają się takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny i słuszny interes strony. Zdaniem organu, przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych są wystarczającą przesłanką do odmowy uchylenia lub zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. Organ odwoławczy nie dopatrzył się również interesu społecznego lub słusznego interesu strony, przemawiających za uchyleniem lub zmianą tej decyzji. Od tej decyzji Ministra Finansów [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 7 ust. 1 a i art. 7 ust. 3 w zw. z art. 9 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że punkt gier na automatach o niskich wygranych nie może być usytuowany w lokalu usługowym, w którym prowadzony jest punkt przyjmowania zakładów wzajemnych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż wykładnia przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych zaprezentowana przez Ministra Finansów jest błędna. Przepisy art. 7 ust. 1 a ustawy o grach i zakładach wzajemnych mają na celu wskazanie, że w przypadku urządzania gier na automatach o niskich wygranych muszą zostać spełnione ustawowe przesłanki wymienione w innych postanowieniach tej ustawy. Jednocześnie w skardze wskazano, że art. 9 pkt 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych zawiera ustawową definicję punktu gry na automatach o niskich wygranych, a sam art. 9 tej ustawy zawiera słowniczek definicji pojęć używanych w ustawie. Skarżąca ponownie powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie FSK 1928/04, który w jej ocenie podkreśla "techniczny charakter definicji pojęcia punktu gier na automatach o niskich wygranych" oraz na wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie II SA 1260/97, który w jej ocenie podkreśla, iż "przy wykładni przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych należy stosować wykładnię ścisłą" oraz, że "fundamentalna zasada swobody działalności gospodarczej doznaje, odnośnie warunków urządzania prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych, ograniczeń przewidzianych ustawą o grach i zakładach wzajemnych". Ponownie podkreślono też, że w odróżnieniu od salonu gier na automatach i salonu gry bingo pieniężne, ustawodawca nie przewidział, że punkt gier na automatach o niskich wygranych musi być wydzielonym miejscem. Brak występowania ustawowego wymogu, aby punkt gier na automatach o niskich wygranych był miejscem wydzielonym, przesądza w związku z tym o dopuszczalności usytuowania takiego punktu gry w lokalu, w którym prowadzony jest punkt przyjmowania zakładów wzajemnych. Podnosząc powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu, przepisami szczególnymi, które sprzeciwiają się zmianie decyzji w przedmiocie lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych są art. 7 ust. 1 a, art. 9 pkt 3 oraz art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. W ocenie organu przepisy art. 7 ust. 1 a i ust. 3 tej ustawy są wystarczającą przesłanką do odmowy uchylenia lub zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w L.. W piśmie procesowym z dnia 23 lipca 2007 r., będącym uzupełnieniem odpowiedzi na skargę Minister Finansów powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 409/07, w którym sąd stwierdził, iż nie jest możliwa zmiana decyzji w sprawie zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych w trybie art. 155 k.p.a. W piśmie procesowym z dnia 23 sierpnia 2007 r., stanowiącym odpowiedź skarżącej na stanowisko organu, powołała się na dwa wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 536/07 i VI SA/Wa 405/07, który uwzględnił jej skargi uznając, iż dopuszczalna jest zmiana zezwolenia na prowadzenie i urządzanie gier na automatach o niskich wygranych poprzez zmianę lokalizacji punktów gier przy zachowaniu liczby tych punktów wskazanej w zezwoleniu. Natomiast wykładnię przepisu art. 155 k.p.a. dokonaną w czterech wyrokach tego samego sądu o sygn. akt: VI SA/Wa 409/07, VI SA/Wa 410/07, VI SA/Wa 656/07 i VI SA/Wa 663/07, w których uznano, iż powyższa zmiana nie może nastąpić w trybie art. 155 k.p.a. skarżąca uznała za wadliwą. Wskazała, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 267/06 przesądził o niedopuszczalności zmiany zezwolenia przy zastosowaniu trybu art. 155 k.p.a., w sytuacji gdy wnioskowana zmiana miała polegać na zwiększeniu liczby punktów w stosunku do ilości punktów zapisanej w zezwoleniu. Przywołała także wyrok z dnia 27 kwietnia 2006 r. (sygn. akt II GSK 68/05), w którym NSA orzekł o prawnej dopuszczalności zmiany decyzji o powołaniu na notariusza w zakresie przeniesienia siedziby kancelarii do innego miasta, na potwierdzenie, iż wskazanie siedziby kancelarii jest co do zasady tożsame ze wskazaniem lokalizacji punktu gier. Zarzuciła, iż niedopuszczalność dokonania wnioskowanej zmiany prowadzi do naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Powołując się na przepis art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, iż brak zgody na zmianę lokalizacji jest podstawą do wydania decyzji polecającej usunięcie nieprawidłowości polegającej na naruszeniu warunków zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Finansów oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Izby Skarbowej w L. nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość dokonanego przez te organy rozstrzygnięcia. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Dyrektora Izby Skarbowej w L. z wnioskiem o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej tego organu z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] (ze zmianami) udzielającej Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Wykaz punktów gier na automatach o niskich wygranych został zawarty z załączniku nr 1, stanowiącym integralną część decyzji. Wniosek dotyczył zmiany decyzji w części odnoszącej się do jej załącznika i zmierzał do wykreślenia w pozycjach: 193 i 195 dotychczasowych punktów gry na automatach o niskich wygranych i wpisanie w ich miejsce nowych punktów zlokalizowanych w punktach przyjmowania zakładów wzajemnych. Organ odmówił zmiany decyzji ostatecznej stwierdzając, iż sprzeciwiają się temu przepisy szczególne zawarte w art. 7 ust. 1 a i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, gdyż nie jest możliwa lokalizacja punktów gier na automatach o niskich wygranych w lokalach usługowych, w których zlokalizowane są punkty przyjmowania zakładów wzajemnych. Z ustaleń poczynionych przez organ wynikało bowiem, iż punkty gier na automatach o niskich wygranych wskazane we wniosku o zmianę miały być zlokalizowane w miejscach, w których znajdowały się już punkty przyjmowania zakładów wzajemnych. W ocenie Sądu podstawowym problemem, który wymagał rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, było jednak ustalenie, czy w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. możliwa jest w ogóle zmiana wydanego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poprzez zmianę lokalizacji punktów gier określonych w decyzji ostatecznej. Art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zakres stosowania trybu nadzwyczajnego przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest uzasadniony zakresem decyzji ostatecznej, gdyż w przeciwnym wypadku doszłoby do zniesienia zasady trwałości decyzji ostatecznych. Wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma bowiem na celu zagwarantowanie pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego, ochrony praw nabytych, a także pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest więc uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (vide: wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 1826/98, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA 819/99). Stan faktyczny sprawy "pierwotnej" zakończonej decyzją ostateczną Dyrektora Izby Skarbowej w L. obejmował konkretne lokalizacje prowadzenia punktów gier na automatach o niskich wygranych (miejscowość oraz lokal z dokładnie wskazanym adresem), gdyż zezwolenie wydane zostało na określoną w decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. ilość punktów gier zlokalizowanych w konkretnych miejscach wymienionych w punkcie III decyzji. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości, gry bingo pieniężne, zakładów wzajemnych, gier na automatach oraz gier na automatach o niskich wygranych powinien zawierać opis usytuowania geograficznego budynku lub miejsca, w którym ma być ulokowany ośrodek gier, wyraźne określenie jego rozmiarów, wraz z planem i ogólnymi informacjami związanymi z konstrukcją. Zezwolenie na urządzanie i prowadzenie w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości, gry bingo pieniężne, zakładów wzajemnych, gier na automatach oraz gier na automatach o niskich wygranych obejmuje miejsce urządzania gier lub zakładów, o czym stanowi art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy. Elementem koniecznym takiego zezwolenia jest więc precyzyjne wskazanie punktów, w których gry na automatach o niskich wygranych i zakłady wzajemne będą urządzane. Zezwolenie daje prawo do prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w konkretnie wskazanych punktach (miejscach), w których działalność taka może być prowadzona. Te konkretnie wskazane punkty (miejsca) stanowią istotny element decyzji wyznaczając jej granice. Zezwolenie poprzez określenie miejsca identyfikuje lokal. Jego zmiana tak w zakresie ilości lokali jak i miejsca położenia jest zmianą stanu faktycznego. Tymczasem zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej. W ocenie Sądu zmiany, o których wprowadzenie występuje skarżąca w trybie art. 155 k.p.a. są niedopuszczalne, także z tego powodu, które wskazał organ, tj. sprzeciwiają się temu przepisy szczególne: art. 3, art. 7 ust. 1 a, art. 9 pkt 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Należy pamiętać także o powszechnie uznawanej w orzecznictwie ścisłej wykładni przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1998 r., sygn. akt II SA 1260/97). Proponowana zmiana prowadziłaby do obejścia przepisów ustawy, skoro ta, jak podniesione zostało wyżej wymaga precyzyjnego określenia w decyzji miejsca urządzania gier lub zakładów. Zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest więc, zdaniem Sądu, niedopuszczalna. Zmiana miejsca punktów gier to zmiana istotnej cechy decyzji. Miejsce lokalizacji podlega przecież ocenie organu udzielającego zezwolenia. Zmieniając miejsce w trybie art. 155 k.p.a. organ zmieniłby zakres decyzji ostatecznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 267/06 wskazał, iż "(...) Ustawa o grach i zakładach wzajemnych bynajmniej nie stawia na pierwszym miejscu celu w postaci ułatwiania podmiotom gospodarczym prowadzenia aktywności gospodarczej w zakresie gier i zakładów wzajemnych. Nadrzędnym jej celem jest potrzeba pełnej kontroli państwa nad zjawiskiem hazardu, które może negatywnie wpływać na niektóre grupy społeczne. Pomimo tego, że hazard cechuje się w pewnym sensie pozytywnie np. zaspokaja potrzebę rozrywki i relaksu, to jednak fakt ten nie może przyćmić negatywnych konsekwencji (w dłuższej perspektywie) wynikających z jego uprawiania. Regulując szczegółowo procedurę uzyskania zezwolenia na "umożliwianie" osobom fizycznym uprawiania hazardu, państwo sprawuje w istocie kontrolę nad tym zjawiskiem. Przejawia się to w dopuszczeniu luzu decyzyjnego organu zezwalającego oraz obligatoryjnym określeniu w decyzji zezwalającej, w jakich konkretnie punktach działalność może być prowadzona. Uzasadnione jest więc twierdzenie, iż zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, upoważnia do jej prowadzenia jedynie w tych punktach, na które zostało udzielone. Punkty te wyznaczają ramy zezwolenia.(...)". Wbrew twierdzeniu skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny nie ograniczył swojej oceny tylko do oceny dopuszczalności zmiany polegającej na zwiększeniu (rozszerzeniu zezwolenia) ilości punktów prowadzenia działalności, dokonał oceny charakteru decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych i stwierdził, iż konkretnie wskazane punkty prowadzonej działalności stanowią istotny element decyzji, wyznaczając jej granice. Przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych, które określają warunki prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych sprzeciwiają się więc, w ocenie Sądu, możliwości dokonania zmiany decyzji ostatecznej zezwalającej na prowadzenie takiej działalności odnośnie miejsc, w których działalność ta może być prowadzona w trybie art. 155 k.p.a. W świetle powyższych rozważań rozstrzygnięcie organu odmawiające stronie skarżącej dokonania zmiany decyzji ostatecznej Dyrektora Izby Skarbowej w L. w trybie art. 155 k.p.a. w części dotyczącej miejsc prowadzenia 2 punktów gier na automatach o niskich wygranych, mimo, że błędnie uzasadnione, należy uznać, w ocenie Sądu, za prawidłowe. Z uwagi na to, że naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie miało wpływu na wynik sprawy, nie uzasadniało uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu nie ma racji skarżąca twierdząc, iż uznanie niedopuszczalności jakiekolwiek zmiany w zezwoleniu w trybie art. 155 k.p.a. może doprowadzić do wydania decyzji polecającej usunięcie nieprawidłowości polegającej na naruszeniu warunków zezwolenia, zmiany dotyczące np. właściciela lub nazwy własnej lokalu mogą być dokonywane w tym trybie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.