III SA/Po 605/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie NSA Maria Lorych-Olszanowska As. sąd. Małgorzata Bejgerowska ( spr.) Protokolant: sekr. sąd. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Starosty L. na uchwałę Rady Miejskiej L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Rady Miejskiej L. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. /-/M. Bejgerowska /-/W. Długaszewska /-/M. Lorych - Olszanowska Uchwałą z dnia [...]., nr [...] , Rada Miejska L., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) odmówiła udzielenia zgody na rozwiązanie przez Starostę L. stosunku pracy z radnym M.G. W uzasadnieniu powyższej uchwały, stanowiącym opinię zespołu Rady Miejskiej L. powołanego uchwałą z dnia [...]., nr [...], wskazano, że w dniu 28 lutego 2007 r. radny M.G., zatrudniony dotychczas w Starostwie L. na stanowisku Naczelnika Wydziału Komunikacji i Transportu, otrzymał wypowiedzenie warunków pracy i płacy. Pismem z dnia 12 marca 2007 r., nr [...], Starosta L., wniósł do Rady Miejskiej L. o wyrażenie zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy z wyżej wymienionym radnym. W powyższym piśmie jako przyczynę wypowiedzenia Starosta wskazał negatywną ocenę stylu zarządzania przez M.G. kierowanym przez niego Wydziałem, który jest rozbieżny z oczekiwaniami Starosty i zarządu. Jednocześnie Starosta zastrzegł, że podstawą wypowiedzenia nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Uzasadniając powyższą uchwałę Rada Miejska w L. powołała się na komentarz i orzeczenia sądowe do art. 22 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, akcentując, że bez zgody rady pracodawca nie może dokonać nie tylko wypowiedzenia bądź rozwiązania umowy o pracę, lecz także wypowiedzenia zmieniającego. Podsumowując Rada Miejska w L. stwierdziła, że Starosta naruszył prawo składając wypowiedzenie radnemu bez wcześniejszego uzyskania informacji o stanowisku Rady w tej kwestii oraz odmówił podania uzasadnienia wypowiedzenia. W związku z powyższym zespół Rady Miejskiej L. przedłożył propozycję odmówienia zgody na wypowiedzenie radnemu warunków pracy i płacy. Pismem z dnia 16 maja 2007 r. Starosta L. wezwał Radę Miejską L. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu przedmiotowej uchwały bez szczegółowego zebrania i zbadania materiału dowodowego. Starosta podniósł, że Rada nie wykazała, że zmiana warunków pracy i płacy radnego spowodowana jest zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez radnego mandatu. Starosta powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, ze motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane przez radę gminy, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy gmina zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach o motywach, jakimi kierowała się rada, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. Nie można więc podjąć uchwały w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę (vide wyrok NSA, z dnia 15 grudnia 2005, sygn. akt II OSK 1124/05, LEX nr 190991) oraz, że w sferze zainteresowania rady powiatu przy wyrażaniu przez nią stanowiska na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, pozostaje jedynie kontrola, czy rozwiązanie stosunku pracy nie ma związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1718/05, LEX nr 189825). W związku z brakiem odpowiedzi Rady Miejskiej L. na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Starosta L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę z dnia [...]r. w sprawie odmowy udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym M.G. W treści skargi skarżący powtórzył zarzut dotyczący podjęcia zaskarżonej uchwały bez szczegółowego zebrania i zbadania materiału dowodowego, poprzez niedostateczne zbadanie przez Radę Miejską L., czy zmiana warunków pracy i płacy radnego M.G. nie ma związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Dodatkowo skarżący zarzucił powyższej uchwale brak jej merytorycznego związku z prośbą o wyrażenie zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnego oraz naruszenie przepisu art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, bowiem radny M.G. brał udział w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą dotyczącą jego osoby. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały, powołując się na treść art. 146 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu skargi Starosta L. powtórzył argumenty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto podniósł, że podjęta przez Radę Miejską L. uchwała nie dotyczy przedmiotu wystąpienia Starosty do Rady Miejskiej. Starosta wnosił o wyrażenie zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnego i wniosek o wyrażenie zgody nie wskazywał na zamiar rozwiązania z radnym stosunku pracy. Zdaniem skarżącego podejmując uchwałę o odmowie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym M. G. Rada Miejska L. rozpatrywała całkowicie odmienny stan faktyczny od stanu wnioskowanego przez Starostę. Ponadto podjęcie uchwały w takim brzmieniu świadczy, według skarżącego, o niewnikliwym zapoznaniu się Rady z przedmiotem sprawy oraz konkluzją opinii zespołu, która proponuje odmówienia zgody na wypowiedzenie radnemu warunków pracy i płacy. Podnosząc zarzut naruszenia art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Starosta podał, że z nagrania VIII Sesji Rady Miejskiej L., wynika, że radny M.G. brał udział w głosowaniu podczas tej sesji Rady w sprawie dotyczącej jego interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej L. wniósł o jej oddalenie i powołał się na orzeczenie Sądu Najwyższego z którego wynika, że bez zgody rady powiatu niedopuszczalna jest zmiana warunków pracy w drodze wypowiedzenia zmieniającego pracownika samorządowego będącego radnym rady powiatu, zatrudnionego na podstawie umowy o pracę (vide wyrok SN z dnia 14 lutego 2001 r., sygn. akt I PKN 250/00, OSNP 2002/21/524). Podniesiono również, że w treści uchwały zastosowano terminologię ustawową, ale z jej uzasadnienia wynika, że przedmiotem uchwały było wypowiedzenie warunków pracy i płacy. Kwestionując zarzut podjęcia uchwały bez szczegółowego zebrania i zbadania materiału dowodowego będącego podstawą jej podjęcia, pełnomocnik Rady przedstawił ustalenia zespołu Rady, powołanego do szczegółowego wyjaśnienia okoliczności tej sprawy i powtórzył dwie przesłanki, na których oparto zaskarżoną uchwałę. Zdaniem pełnomocnika Rady naruszenie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, polegające na głosowaniu przez radnego przy podjęciu zaskarżonej uchwały nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem stosunek głosów jakimi ją podjęto wskazuje, że byłaby ona taka sama. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) bada, czy zaskarżony akt odpowiada prawu, a w szczególności czy przy jego wydawaniu doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów postępowania, dającego podstawę do jego wznowienia, względnie mającego istotny wpływ na wynik tego postępowania (art. 145 powyższej ustawy). Artykuł 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) określa zakres wyłącznej właściwości rady gminy, akcentując tym samym, że rada w wymienionych sprawach jest jedynym organem uprawnionym do podejmowania decyzji. Konsekwencją tak daleko posuniętych kompetencji rady gminy jest taka ochrona prawna radnych, jak przewidziana dla funkcjonariuszy publicznych oraz ochrona trwałości ich stosunku pracy. Ochrona ta, określona w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, nakłada na pracodawcę obowiązek uzyskania uprzedniej zgody rady gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym tej gminy. Przepis ten równocześnie nakazuje radzie odmówienie takiej zgody, gdy podstawą rozwiązania stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ustawodawca, przyjmując w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, że zgoda rady gminy jest warunkiem rozwiązania stosunku pracy z radnym, przejawił wolę ochrony trwałości stosunku pracy radnych, aby umożliwić im, ze względu na szczególną rolę, jaka została powierzona gminom, jak najskuteczniejsze i najbezpieczniejsze sprawowanie funkcji. Z brzmienia przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że poza sytuacją, w której rada musi odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym ze względu na związek przyczyn rozwiązania umowy o pracę z wykonywaniem mandatu, zajmuje ona stanowisko w sposób nieskrępowany, tzn. badając jedynie to, czy ze względu na obowiązujące w prawie pracy standardy i kryteria zamiar pracodawcy jest dostatecznie uzasadniony. Rada nie ma przy tym obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy, co nie oznacza, że w przypadku powzięcia uzasadnionych wątpliwości może poprosić samego radnego czy pracodawcę o dodatkowe informacje. W sferze zainteresowania rady przy wyrażaniu przez nią stanowiska na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, pozostaje jedynie kontrola, czy rozwiązanie stosunku pracy nie ma związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1718/05, LEX nr 189825). Z wniosku Starosty L. o wyrażenie zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnemu wynika, że przyczyną powzięcia decyzji w tym przedmiocie była negatywna ocena sposobu zarządzania przez M.G. kierowanym przez niego Wydziałem, który to sposób jest rozbieżny z oczekiwaniami Starosty i zarządu. Nie ulega zatem wątpliwości, że nie zachodziła sytuacja, w której rada zobligowana była do odmowy wyrażenia zgody. Z treści protokołu sesji przeprowadzonej przez Radę Miasta L. w dniu 26 kwietnia 2007 r. wynika, że przedmiotem dyskusji była opinia zespołu powołanego do zbadania tej sprawy, sporządzona w dniu 16 kwietnia 2007 r. Radni wiedzieli zatem, jakie powody kierowały pracodawcą przy podjęciu wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnemu oraz że były to wyłącznie względy natury pracowniczej. Rada Miasta L. przedstawiła w uzasadnieniu uchwały przesłanki, które doprowadziły do jej powzięcia. W tym zakresie należy podzielić stanowisko rady, że Starosta L. i dokonując wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnemu bez uprzedniej zgody rady w tej kwestii, nie zachował się zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego zgoda rady winna być wydana przed wręczeniem radnemu pisemnego wypowiedzenia zmieniającego, o którym mowa w art. 42 § 1 i § 2 Kodeksu pracy i nie jest wystarczające uzyskanie takiej zgody przed datą, w której następuje skutek w postaci wypowiedzenia. Ochrona wynikająca z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie ogranicza się do zakazu rozwiązania (w drodze wypowiedzenia lub niezwłocznie) stosunku pracy z radnym bez zgody rady gminy. Prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że zakaz (względny) obejmuje też wypowiedzenie radnemu warunków pracy i płacy. Do takiego wniosku skłaniają wyniki wykładni systemowej. Zgodnie z art. 42 § 1 Kodeksu pracy do wypowiedzenia zmieniającego stosuje się odpowiednio przepisy o wypowiedzeniu definitywnym. Przez pryzmat tej normy należy ocenić zakres szczególnej ochrony stosunku pracy radnego. Taki zabieg interpretacyjny byłby wykluczony tylko wówczas, gdyby przepis wyraźnie dopuszczał dokonanie wypowiedzenia zmieniającego. W braku takiej regulacji, odesłanie do przepisów o wypowiedzeniu definitywnym oznacza, że ochrona przed rozwiązaniem stosunku pracy obejmuje też dokonanie przez pracodawcę wypowiedzenia warunków pracy i płacy. Ponadto należy wziąć pod uwagę, że zakaz rozwiązania stosunku pracy byłby iluzoryczny, gdyby dopuszczalne było wypowiadanie zmieniające warunki płacy lub pracy. Łatwo sobie wyobrazić sytuację, w której pracodawca dla obejścia zakazu, wypowiadając warunki pracy i płacy, proponuje takie nowe warunki, które są dla pracownika nie do zaakceptowania, skutkiem czego dochodzi do rozwiązania stosunku pracy wobec ich nieprzyjęcia (por. wyrok SN z dnia 2 września 2003 r., sygn. akt I PK 338/02, OSNP 2004/17/301). Jako zasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący rozbieżności między treścią samej uchwały, a mianowicie, że dotyczy ona odmowy udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a jej uzasadnieniem, w którym mowa jest o odmowie udzielenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy i płacy radnego. Wewnętrzna sprzeczność zaskarżonej uchwały powoduje, w ocenie Sądu, że w istocie nie sposób jednoznacznie ustalić co jest jej przedmiotem. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której przepis redakcyjny uchwały nie koreluje z uzasadnieniem, mimo, że oba te elementy stanowią jedną całość. Z treści uchwały jako całości winno jednoznacznie wynikać o co chodzi organowi i nie może to być przedmiotem domysłów. Zasadny okazał się również zarzut naruszenia przepisu art. 25a cytowanej ustawy, który jednoznacznie zabrania radnemu brać udziału w głosowaniu w radzie lub w komisji, jeżeli głosowanie to dotyczy jego interesu prawnego. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że uchwała Rady Miasta L. będąca przedmiotem oceny sądu administracyjnego jest związana z interesem prawnym radnego M.G. Interes prawny bowiem to interes wypływający zarówno z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego. Interes prawny może zatem wypływać z przepisów prawa ustrojowego, do których należą przepisy ustawy o samorządzie gminnym regulujące prawo radnego do ochrony stosunku pracy (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1498/02, OwSS 2003/1/18). Przepis art. 25a powołanej ustawy o samorządzie gminnym należy zatem odnieść do uchwał podejmowanych na podstawie tej ustawy. Radny nie może więc brać udziału w głosowaniu w sprawach, które dotyczą jego osoby, z uwagi na to, że z mocy art. 25a podlega on wyłączeniu. Udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 507/05, LEX nr 188979). W odpowiedzi na skargę potwierdzono, że w podejmowaniu zaskarżonej uchwały z dnia 26 kwietnia 2007 r. brał udział radny M.G. i ten fakt Starosta L. trafnie podniósł jako sprzeczny z powołanym wcześniej art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, bez względu na liczbę głosów i sposób głosowania poszczególnych radnych. Zdaniem Sądu, z mocy cytowanego powyżej art. 25a, radny M. G. powinien był wstrzymać się od głosowania w niniejszej sprawie, tymczasem nie uczynił tego, a rada nie poczyniła żadnego kroku co do uchwały podjętej z naruszeniem art. 25a, wskazując niezasadnie, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na treść tej uchwały. W ocenie Sądu wzięcie przez radnego udziału w głosowaniu rady związanym przedmiotowo z jego stosunkiem pracy i pośrednio z mandatem radnego stanowi naruszenie przepisu art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w tym przypadku na treść zaskarżonej uchwały. Mając na uwadze powyższe Sąd, uwzględnił skargę Starosty L. i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd, wbrew żądaniu skarżącego o uchylenie uchwały w oparciu o art. 146 powyższej ustawy, nie mógł zastosować tego przepisu, albowiem nie dotyczy on uchwał. W myśl art. 152 powyższej ustawy orzeczono, że akt ten nie może być wykonany, do czasu uprawomocnienia się wyroku, jako wyeliminowany z obrotu prawnego. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej powyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/M. Bejgerowska /-/W. Długaszewska /-/M. Lorych – Olszanowska T.M.d