II SA/Sz 648/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2007r. sprawy ze skargi B.T. i A. T. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] oddala skargę Małżonkowie B.T. i A. T. wnieśli skargę na uchwały Rady Miejskiej z dnia [...]r.: - Nr [...] - w sprawie częściowego uchylenia Uchwał: Nr [...] z dnia [...] r. i Nr [...] z dnia [...] r. Rady Miasta dotyczących przystąpienia do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - Nr [...] - w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]) - Nr [...] - w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Każdej z tych uchwał zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa, w szczególności: - art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "poprzez noszące znamiona bezprawnej dowolności kolejne podejmowanie i uchylanie uchwał dotyczących tych samych kwestii, a tym samym nie respektowanie obowiązku zapewnienia skarżącym prawnych warunków racjonalnego korzystania ze stanowiących ich własność nieruchomości", - art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1270, z późn zm.) "poprzez nieuwzględnienie treści wcześniej zapadłego prawomocnego wyroku WSA ", - art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717, z późn. zm.) "poprzez zniweczenie zasady kontynuacji procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, wszczętej pod rządami uprzednio obowiązujących przepisów" Podnosząc powyższe zarzuty wnieśli o stwierdzenie nieważności każdej z zaskarżonych uchwał Rady Miasta oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podali, iż są właścicielami działki nr [...] położonej [...] oraz działki Nr [...] położonej przy [...] tj. na obszarze objętym działaniem wyżej opisanych uchwał. Nabyli je w drodze procedury przetargowej. Obowiązujący do 31 grudnia 2003 roku plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał w tym fragmencie miasta, główny wjazd do kwartału [...]. W toku procedury przetargowej zostali wprowadzeni w błąd co do tego, iż nabywane przez nich działki miałyby być obciążone bezpłatną służebnością drogową. W tej sprawie toczą się obecnie w sądach powszechnych postępowania cywilne, których celem jest wyeliminowanie istnienia owej służebności. W ich interesie prawnym leży, aby wiążący stan administracyjnoprawny utrzymał rozwiązanie wjazdu przez [...], a nie przez ich nieruchomość. Procedura uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu rozpoczęta została w [...] roku, pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W toku procedury zgłosili zarzuty do planu, a wobec ich nieuwzględnienia uchwałą Rady Miasta z dnia [...] r. Nr [...], wnieśli skargę na tę uchwałę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2006 r. w sprawie II SA/Sz 952/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił ich skargę i stwierdził wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podniósł, że uchwała odrzucająca zarzuty powinna respektować konstytucyjne wolności i prawa obywateli do zachowania warunków racjonalnego korzystania z ich nieruchomości, zaś uzasadnienia rozstrzygnięć co do planu nie mogą się opierać na arbitralnym przekonaniu rady miasta o potrzebie wprowadzenia określonego rozwiązania terenowego, bez rozważenia innych możliwości. Sąd administracyjny podkreślił ponadto, że aspekty cywilistyczne, związane ze sporem o ustanowienie służebności przejazdu i przechodu przez zakupione przez skarżących nieruchomości, należy oddzielić od aspektów prawa administracyjnego, na gruncie którego miasto ma obowiązek poszukiwać innych dróg dojazdu do sąsiednich działek. Z treści opinii architektonicznej wynika, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej uchwale z dnia [...] r. Nr [...]nie uwzględniało wszystkich istotnych aspektów sprawy. Art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Art. 170 tejże ustawy zawiera uregulowanie, zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i Sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. W związku z tymi przepisami, pismem datowanym [...] roku, znak [...] Urząd Wojewódzki zwrócił się do Przewodniczącego Rady Miasta o spowodowanie uwzględnienia wyroku WSA w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postulat ten nie przyniósł , rezultatu. W dniu [...] roku Rada Miasta podjęła trzy uchwały, oznaczone numerami [...]. Przedmiot każdej z tych uchwał był - w kolejności - analogiczny do zaskarżanych skargą trzech uchwał zapadłych [...] roku. Uchwałami z [...] roku częściowo uchylono uchwałę Nr [...] z [...] r. i Nr [...] z dnia [...] r.. Tym samym, przerwano ciągłość procedury uchwalania zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to ciągłość zawarowana jest w art. 85 ust 2 obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu [...] r. skarżący, na podstawie o art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zwrócili się, do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie w trybie nadzoru nieważności uchwał podjętych dnia [...] roku. Złożyli też do Rady Miasta w trybie art. 101 tejże ustawy wezwanie do usunięcia naruszeń prawa dokonanych w/w uchwałami z [...] roku. Zanim doczekali się odpowiedzi, uchwały z [...]r. zakończyły swój byt prawny wskutek podjęcia zaskarżanych niniejszą skargą uchwał z [...] roku. Każda z tych trzech, uchwał zawiera w swojej treści uchylenie odpowiadającej jej, identycznej co do meritum uchwały z [...] roku. Zaskarżane trzy uchwały z [...] roku naruszają zawarowaną w art. 64 ust. 2 Konstytucji regułę równości ochrony praw majątkowych wszystkich .obywateli. Rozpoczęcie na nowo procedury uchwalania nowego planu utrudnia ochronę prawa własności działek skarżących, zgodną z prawomocnym orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2006 r. oraz powoduje, że norma art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym staje się przepisem martwym. Obszar objęty zaskarżonymi uchwałami stanowi zaledwie około 10 % całej powierzchni obszaru I, objętego zmianą planowania - co dodatkowo świadczy o nierównym traktowaniu praw własnościowych poszczególnych obywateli. Podjęcie zaskarżonych uchwał nosiło znamiona dowolności, gdyż niepotrzebnie rozpoczynać się miały od początku prace nad planem miejscowym - ze szkodą dla skarżących, a także z naruszeniem interesów budżetu miasta, gdyż "przekreślenie" całej, prawie już zakończonej, procedury planistycznej i wszczęcie jej na nowo, jest równoznaczne z marnotrawstwem ogromnych kwot. Podjęcie zaskarżonych uchwał naruszyło też art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący w dniu [...] roku wystosowali do Rady Miasta wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wynikającego z zaskarżanych uchwał. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. Odpowiadając na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazała, iż Gmina rozpoczęła procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, w tym dla obszaru śródmieścia [...], w [...] roku. Decyzję w tej sprawie podjęła Rada Miasta uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od [...] roku. Zainteresowani ustaleniami planu wnieśli 74 protesty i 48 zarzutów. W okresie ich rozpatrywania osiągnięto porozumienia i kompromisowe rozwiązania co do 59 protestów i 47 zarzutów. Jedynie zarzut wniesiony przez skarżących, którzy domagali się wykreślenia z projektu planu przejścia bramowego usytuowanego na nieruchomości, której są współwłaścicielami, nie został uwzględniony ani na etapie rozpatrywania go przez Prezydenta Miasta, ani na etapie rozpatrywania go przez organ stanowiący - Radę Miasta. Gmina przewidywała konieczność zapewnienia tego wjazdu do wnętrza kwartału już w [...] roku, tj. na etapie wszczynania procedur planistycznych. Dowodem jest sprzedaż nieruchomości skarżącym małżonkom T. w [...] roku z obowiązkiem ustanowienia na niej służebności przejazdu i przechodu. Tak Gminie, jak i skarżącym, świadomość ta towarzyszyła od dnia kupna - sprzedaży nieruchomości. Próba uwolnienia się przez skarżących z ustanowienia tej służebności, w drodze złożenia oświadczenia o działaniu pod wpływem błędu, nie powiodła się. Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia [...] roku, w sprawie sygn. akt: [...] oddalił apelację małżonków T. Wyrokiem tym orzekł, że ustanowienie służebności jest zgodne z prawem. Po tym wyroku uznano, że nie istnieją żadne przeszkody prawne do ujmowania w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego przejazdu przez nieruchomość skarżących. Realizując obowiązki z zakresu planowania przestrzennego Gmina porusza się więc w granicach określonych prawem. Interes ogólny, jako kryterium przedsięwzięć planistycznych, ma swoje normatywne ujęcie, wyrażające się w nałożeniu na organy zaangażowane w planowanie obowiązku zapewnienia tak uprawnień indywidualnych podmiotów, wynikających z prawa własności, jak i uwarunkowań natury ogólnej, w tym związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa ludzi i mienia. Konkurujące ze sobą uprawnienia i obowiązki były szczegółowo analizowane przed podjęciem decyzji, którym dać pierwszeństwo. Rozstrzygnięcia te były podejmowane według procedur prawem określonych. Odrzucając zarzut skarżących Rada Miasta zdecydowała, że przejazd bramowy przez ich nieruchomość musi być wykonany, co wynika z następujących przesłanek: 1) konieczności wykonania ciążącego na Gminie obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa zbiorowego 78 podmiotów mieszkających lub prowadzących działalność w analizowanym rejonie (kwartale budynków), 2) konieczności zapewnienia wjazdu do kwartału pojazdom ratunkowym, 3) braku we wnętrzu kwartału dostatecznej ilości przestrzeni dla zorganizowania placu manewrowego o wymiarach minimum 20 x 20 metrów, 4) zapewnieniu sobie przez Gminę możliwości zastosowania takiego rozwiązania planistycznego poprzez wymóg ustanowienia służebności przechodu i przejazdu do wnętrza kwartału przez nieruchomość skarżących przy jej sprzedaży w [...] r. Zdaniem organów Gminy Miasto , bezpieczeństwo zbiorowe jest wartością nadrzędną nad własnością prywatną, zwłaszcza wobec dobrowolnie przyjętych przez właścicieli zakupionych od Gminy nieruchomości obowiązków znoszenia ciężaru ustanowionej służebności. Nie jest prawdziwym zarzut, że Gmina chce wykonać ciążący na niej obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa zbiorowego z wykorzystaniem gruntów wyłącznie innych podmiotów. Na zorganizowanie przejazdu będą wykorzystywane również grunty gminne, które nie będą mogły być udostępniane w celach komercyjnych, ponieważ będą służyły wyłącznie zaspakajaniu potrzeb publicznych, bez możliwości pobierania za korzystanie z nich jakichkolwiek pożytków. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi Rada Miasta wskazała, iż 1. Zarzut "manipulowania" uchwałami na szkodę skarżących poprzez dwukrotne ich uchwalanie, tj. [...] r. jest bezzasadny, gdyż uchwały z dnia [...] roku były dotknięte wadą nieważności spowodowaną udziałem w pracach rady na etapie ich podejmowania osoby, która nie nabyła praw i statusu radnego. Ich sanacja wywołana została przesłankami nie mającymi nic wspólnego z procedurami planistycznymi. Na sesji w dniu [...] r. sanowanych było 57 uchwał, które były podejmowane w okresie pierwszych pięciu miesięcy obecnej kadencji rady. Działanie to wywołane było potrzebą zapewnienia trwałości czynności prawnych dokonanych na podstawie tych uchwał. Na potrzebę sanowania tych uchwał zwracał uwagę organ nadzoru Wojewoda .' 2. Bezzasadny jest zarzut nie respektowania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2006 roku w sprawie o sygn. akt: II SA/Sz 952/04. Z wyroku tego wynika jedynie, że uchwała w sprawie zarzutu skarżących została podjęta z naruszeniem prawa i, że nie podlega wykonaniu. Brak jest merytorycznego rozstrzygnięcia co do zgłoszonego zarzutu. Sąd nie zdecydował o treści mającego zapaść rozstrzygnięcia, ani o trybie dalszego procedowania planistycznego, co sugerują skarżący. 3. Nie kontynuowanie procedury planistycznej w zakresie wcześniej realizowanym wynika ze stanu faktycznego i prawnego, ukształtowanego działaniami skarżących. Organy gminy, oceniając skutki trwania sporu, tj. upływ czterech lat od momentu wyłożenia planu i brak perspektyw na szybkie jego zakończenie oraz problemy z wydawaniem pozwoleń na realizację przedsięwzięć inwestycyjnych sytuowanych na terenie objętym planem, którego dotyczył zarzut skarżących, wypracowały pogląd o konieczności zmiany trybu postępowania. Uznano, że obszar objęty planowaniem zostanie podzielony na mniejsze, które z braku protestów i zarzutów będzie łatwiej "zaplanować". Jest to istotne dla gminy, chcącej wykorzystywać walory swojego nadmorskiego położenia. Brak planu uniemożliwia zbywanie nieruchomości i ich zagospodarowywanie zgodnie z potrzebami. Partykularny interes nie powinien decydować o losie nieruchomości kilkaset razy większych od nieruchomości skarżących i losach inwestorów z nimi związanych. Dopuszczalność takiego rozwiązania konsultowano z Wojewodą . 4. Zarzut nierespektowania obowiązku kontynuowania procedur planistycznych według przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), jest chybiony. Art. 85 ust. 2 w/w ustawy daje Gminie prawo stosowania przepisów dotychczasowych i nie stanowi o obowiązku. Po otrzymaniu powyższej odpowiedzi na skargę pełnomocnik skarżących adw. P.K. w piśmie procesowym z dnia [...]r. rozszerzył skargę zarzucając ponadto, że "działania organów Gminy polegające na wydaniu zaskarżonych uchwał, oprócz naruszenia przepisów wskazanych w skardze, w sposób rażący naruszają podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w: a. art. 6 Kpa - zasada legalności działania, nakazująca respektować przepisy prawa, które zostały naruszone przez organ Gminy przy podejmowaniu zaskarżonych uchwał, b. art. 7 Kpa - zasada poszanowania słusznych interesów obywateli, nakazująca brać pod uwagę przy załatwianiu spraw interes społeczny jak i słuszny interes obywateli, tj. skarżących, które zostały naruszone przez to, że rażące dowolnością uchylenie uchwały z [...]r.o przystąpienie do sporządzania planu zagospodarowania i rozpoczęcie od nowa całej procedury skutkuje zaprzepaszczeniem prac, planów, uzgodnień wykonywanych w okresie kilku lat trwania poprzedniej procedury, dalszym funkcjonowaniem wielkiego obszaru miasta bez planu zagospodarowania, pomimo, że do jego uchwalenia pozostały czynności końcowe, jak również poprzez nierespektowanie praw i uprawnień skarżących potwierdzonych m.in. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2006r. sygn. II SA/Sz 952/06; c. art. 8 Kpa - zasada pogłębiania zaufania do organów państwa, która została naruszona poprzez podjęcie działań sprzecznych. z powszechnie obowiązującymi przepisami i mających na celu pominięcie skutków w/w wyroku, d. art. 12 Kpa - zasada "szybkości" nakazująca działać szybko i posługiwać się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, co zostało naruszone poprzez ponowne wszczęcie procedury uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo, iż poprzednio prowadzona procedura trwająca od roku , praktycznie mogła być zakończona w terminie kilku miesięcy, a obecnie plan zagospodarowania przestrzennego będzie mógł być uchwalony po ponownym przeprowadzeniu całej procedury nawet kilkuletniej". Dalej pełnomocnik skarżących wywodzi, iż intencją podjęcia zaskarżonych uchwał przez Radę Miasta było uchylenie się od obowiązku wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dn. 9.02.2006r. sygn. akt II SA/Sz 952/04 w zakresie dotyczącym uwzględnienia w planie zagospodarowania innego niż obciążenie nieruchomości skarżących rozwiązania problemu komunikacyjnego, będącego przedmiotem ich zarzutu do projektu planu zagospodarowania, nieuwzględnionego przez Radę Gminy i analizowanego następnie przez Sąd Administracyjny. Fakt kwestionowanego w odpowiedzi na skargę, związania organów Gminy ustaleniami w/w wyroku Sądu Administracyjnego oraz w konsekwencji konieczności jego uwzględnienia, był potwierdzany wprost w pismach innych organów władzy publicznej kierowanych do organów Gminy a. przez Najwyższą Izbę Kontroli w piśmie z dn. [...], w celu wyjaśnienia bezczynności organów Gminy, b. przez Senatora RP w piśmie z dn. [...]r. zawierającym m.in. szczegółowy opis charakteru naruszeń prawa ze strony organów Gminy, c. przez Wojewodę w piśmie z dnia [...]r. skierowanym do organów Gminy gdzie organ nadzoru wprost nakazuje uwzględnienia wyroku Sądu Administracyjnego. Błędna jest zatem argumentacja, że ustalenia tego wyroku nie wiążą organu Gminy. Wprost wynika to z dyspozycji art. 153 p.p.p.s.a., wskazującego na związanie organu w postępowaniu w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania Za stwierdzeniem sprzeczności z prawem zaskarżonych uchwał przemawia również analiza treści art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zawierającego szczegółowy opis procedury sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, w którym zawarte jest jednoznaczne wskazanie dla organu gminy do podjęcia konkretnych działań mających w konsekwencji doprowadzić do uchwalenia planu zagospodarowania uwzględniającego orzeczenie sądu administracyjnego wydane w związku ze zgłoszonymi a nieuwzględnionymi zarzutami do projektu planu, nieprzewidujące możliwości podjęcia na tym, końcowym etapie procedury, uchwały o uchyleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Posiłkowo można się odwołać tu do art. 155 kpa, uzależniającego uchylenie decyzji ostatecznej w przypadku gdy strona nabyła na jej mocy prawo od zgody strony, jak również zgodności z interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Podobnie jest w przypadku skarżących, których sytuacja prawna w kwestii przyjęcia rozwiązań komunikacyjnych została uregulowana w konkretny sposób nadający im konkretne uprawnienia, które zgodnie z wyrokiem sądu administracyjnego powinny być respektowane przez organy Gminy Pełnomocnik skarżących podniósł także, iż Gmina dokonała zawiadomienia w prasie oraz w formie indywidualnych pisemnych zawiadomień o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego w dniach [...]r. a więc przed dniem [...]r. czyli datą wejścia w życie ustawy z dn. 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym zastosowanie ma art. 85 ust. 2 ustawy z dn. 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazujący stosowanie w niezakończonych postępowaniach dotyczących uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, przepisów dotychczas obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - w szczególności odpowiednio art. 18 tej ustawy określającej procedurę uchwalania takiego planu. Ma to istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przepis ten ani inne normy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywały możliwości odstąpienia od kontynuowania procedury np. w formie uchwały o uchyleniu pierwotnej uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania ani stanowiących jej następstwo kolejnych uchwał, również zaskarżonych przez skarżących. Z chwilą upublicznienia projektu stanowiącego podstawę zgłaszania ewentualnych zarzutów; kolejne przewidziane ustawą rozstrzygnięcia organów Gminy, czy to uwzględniające zarzuty, czy to nieuwzględniające zarzutów, poddawane kontroli sądowoadministracyjnej, wywołują konkretne skutki w sferze praw indywidualnych podmiotów, co przekłada się na interes indywidualny, który Gmina winna respektować i uwzględniać w dalszej procedurze uchwalania planu, przede wszystkim poprzez powstrzymywanie się od odstąpienia od prowadzonej procedury i wszczynania nowej, na innych zasadach. Zgodnie z treścią komentarza wydawnictwa C.H. Beck "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne" wydanie III Warszawa 2006 r., - art. 85 ust. 2 wprowadza obowiązek zastosowania dotychczasowych przepisów ustawy z 7 lipca1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku, do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmian planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed wejściem w życie ustawy. Ustawa nakazuje zastosowanie przepisów dotychczasowych, jeżeli zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Nie wystarczy ogłoszenie w miejscowej prasie, obwieszczenie i ogłoszenie o tym w sposób zwyczajowo przyjęty, konieczne jest także zawiadomienie na piśmie właścicieli lub władających nieruchomościami, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Za prawnie wadliwą należy uznać praktykę powiadamiania o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu bez wyczerpania kolejnych etapów procedury planistycznej, określonej w art. 18 ustawy z 7.7.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do regulacji art. 18 ust. 2 tej ustawy poszczególne etapy działań planistycznych winny być przeprowadzone kolejno. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarżący jedną skargą zaskarżyli trzy uchwały Rady Miejskiej z dnia [...]r. opisane na wstępie niniejszego uzasadnienia. Pozostają one w ścisłym związku, jednakże w sensie procesowym każda z nich jest odrębną sprawą, wymagającą odrębnej oceny w zakresie przesłanek zaskarżenia, wynikających z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. zwanej dalej u.s.g.). Stosownie do treści tego przepisu każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć taką uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, iż skargę do sądu administracyjnego na uchwałę organu stanowiącego gminy skutecznie może wnieść ten, kto wykaże naruszenie swego prawa lub interesu prawnego oraz wykaże, że uchwała, którą skarży, podjęta została z naruszeniem prawa. Niniejsza sprawa dotyczy skargi na uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujścia – rejon Basenu Północnego i portów, który nie obejmuje nieruchomości skarżących Jednocześnie powyższa uchwała pozostaje w ścisłym związku z pozostałymi zaskarżonymi uchwałami tj. uchwałą Nr [...] - w sprawie częściowego uchylenia Uchwał: Nr [...] z dnia [...] r. i Nr [...] z dnia [...] r. Rady Miasta , dotyczących przystąpienia do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], w części obejmującej Obszar I, oraz uchwałą nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego zagospodarowania miasta [...], w którym znajdują się nieruchomości skarżących. Wszystkie trzy uchwały mają wspólny aspekt, którym jest przerwanie przez Radę Miejską rozpoczętego w [...]r. uchwałami nr [...] z dnia [...]r. i nr [...] z dnia [...]r. procesu planistycznego realizowanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym w części obejmującej tzw. Obszar I, w którym znajdowały się zakupione przez skarżących od Gminy w [...]r. nieruchomości oraz uchylenie odpowiadających nim treścią uchwał z [...]r. Jak wynika z treści skargi oraz odpowiedzi na skargę, rozpoczęty uchwałami z [...]r. proces planistyczny, po rozpatrzeniu większości protestów i zarzutów zmierzał do zakończenia. Nie zostały uwzględnione jedynie zarzuty skarżących, sprzeciwiających się zaplanowaniu dojazdu do kwartału przez ich nieruchomość. W związku z zaskarżeniem przez skarżących uchwały Rady Miejskiej z dnia [...]r. o nieuwzględnieniu zarzutów, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2006r. w sprawie II SA/Sz 952/04 stwierdził niezgodność z prawem powyższej uchwały wskazując ,iż uchwała w sprawie nieuwzględnienia wniesionego zarzutu powinna zawierać wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, w tym także odniesienie się do przedstawionych przez skarżących innych wariantów przejazdu przez nieruchomość w objętym zmianą planu obrębie. W ocenie Sądu – tego elementu zabrakło w przedmiotowej uchwale. Szukając rozwiązania wynikających stąd problemów związanych z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego dla całego tego obszaru i trudności z zagospodarowaniem gruntów znajdujących się w tym obszarze miasta, Rada Miejska podjęła trzy zaskarżone przez skarżących uchwały, których istota sprowadza się do przerwania procesu planistycznego rozpoczętego wskazanymi uchwałami z 1999r. oraz przystąpienia do opracowania planu dla tego obszaru po jego podziale na części, gdzie nie występują problemy sporne (uchwała Nr [...]) oraz obszaru, na którym w związku ze stanowiskiem skarżących oraz z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2006r. występują problemy z opracowaniem właściwych rozwiązań planistycznych(uchwała Nr [...]). Skarżący prezentują stanowisko, iż wszystkie trzy uchwały naruszają ich uprawnienie do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego o treści przez nich oczekiwanej, w zakresie obejmującym ich nieruchomości. W szczególności chodzi o wyeliminowanie obciążenia ich nieruchomości służebnością przejazdu. Swe uprawnienie w tym zakresie upatrują w treści wyżej wskazanego wyroku WSA sygn. akt II SA/Sz 952/04. Tak ujęta podstawa faktyczno-prawna skargi nie może być uznana za skuteczną. Interes prawny, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszących skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem prawa materialnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. może być dokonane - co do zasady - zaskarżoną, a nie potencjalną uchwałą czy też innym działaniem organu samorządu terytorialnego w procesie stanowienia aktu prawnego powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2002 r. w sprawie IV SA 1221/2001 niepubl.). Mając na względzie wynikające z art. 101 ust.1 usg przesłanki zaskarżenia uchwały rady gminy zauważyć należy, iż zaskarżona niniejszą skargą uchwała należy do tzw. uchwał intencyjnych. Uchwała ta ma charakter deklaratoryjny i w swej istocie niczego nie rozstrzyga ani nie przesądza w zakresie treści przyszłego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu nie może naruszać niczyjego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżona niniejszą skargą uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, jest pierwszym etapem prowadzącym do uchwalenia planu, ale w jej wyniku nie następuje jeszcze uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma jeszcze w obrocie prawnym aktu prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przede wszystkim jednak wskazany w tej uchwale obszar nie obejmuje nieruchomości skarżących. To zaś oznacza, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tym bardziej, że wskazany w niej obszar, co do którego rozpoczęto nową procedurę planistyczną w ogóle nie dotyczy obszaru, na którym znajdują się nieruchomości skarżących. Skarżący nie wykazali zatem, aby poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło naruszenie ich interesu prawnego, a nawet, że takie zagrożenie może zaistnieć w przyszłości. W takiej sytuacji wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g nie może być skuteczne. W związku z zawartymi w skardze zarzutami i argumentami stwierdzić należy, że z mocy art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej gminy należy do zadań gminy i to gmina decyduje o przeznaczeniu terenów w planach zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy, jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalenie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o losach wszczętej przez siebie procedury planistycznej. Rada gminy może zatem w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, jeśli uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzania planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej (vide: Z. Niewiadomski i inni "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Komentarz", wyd. C.H. Beck Warszawa 2004, str. 147). Zatem Rada Miejska mogła dokonać zmian procedury wszczętej uchwałami intencyjnymi z dnia [...]r. Bezpodstawne jest w tym kontekście powoływanie się przez stronę skarżącą na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2006r. sygn. II S.A./Sz 952/04 stwierdzający, iż uchwała Rady Miejskiej z dnia [...]r. o nieuwzględnieniu zarzutu skarżących do projektu planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowego terenu, opracowanego w ramach procedury planistycznej podjętej na podstawie uchwały z [...]r. o przystąpieniu do jego sporządzenia, została wydana z naruszeniem prawa – jako kształtujący prawo lub interes sprawny skarżących w tej sprawie. Orzeczenie to nie wyeliminowało przedmiotowej uchwały z obrotu. Stwierdzenie, iż określona uchwała wydana została z naruszeniem prawa z powodu niewłaściwego jej uzasadnienia stanowić może podstawę do ewentualnych roszczeń, pod warunkiem wykazania szkody spowodowanej jej podjęciem. Z treści powyższego wyroku nie wynikał dla Rady Miejskiej prawny obowiązek uchwalenia planu w treści oczekiwanej przez skarżących. Należy przyznać rację Radzie Miejskiej, iż Sąd w wyroku tym nie zdecydował o treści mającego nastąpić rozstrzygnięcia ani o trybie dalszego procedowania planistycznego. Interes skarżących w zwalczaniu zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej ma zatem charakter faktyczny. Interes ten nie jest jednak chroniony prawem. Nie jest też objęty hipotezą normy wynikającej z art. 101 ust.1 u.s.g. Rada gminy, dysponująca zespołem uprawnień do decydowania o sposobie przeznaczenia i zagospodarowania terenów gminy, zwanych władztwem planistycznym, rozstrzyga o sytuacji planistycznej poszczególnych terenów i czyni to na zasadzie fakultatywności i to zarówno pod rządami wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) jak i aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W zakresie władztwa planistycznego mieści się również przerwanie procedury uchwalania planu. W rozpatrywanej sprawie Rada Miejska , racjonalnie uzasadniła z jakich powodów odstąpiła od poprzedniej procedury uchwalania planu i wszczęła je na nowo według reguł wynikających z nowej ustawy. Odstąpienie to również mieści się w zakresie władztwa planistycznego. Nietrafny jest też zarzut naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to przepis przejściowy, który reguluje zakres stosowania przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym w postępowaniach administracyjnych w sprawach indywidualnych, wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i z zagospodarowaniu przestrzennym. Nie odnosi się on do procedur planistycznych i wbrew temu, co twierdzi strona skarżąca, nie pozbawia gminy prawa przerwania wszczętej pod rządem poprzedniej ustawy procedury planistycznej i wszczęcia nowej, na podstawie przepisów nowej ustawy. Całkowicie chybione są też zarzuty odnoszące się do naruszenia przez Radę Gminy przepisów Kpa. Zakres stosowania przepisów tego kodeksu został wyraźnie zakreślony w art. 1 Kpa. Rozpatrywana sprawa nie należy do żadnej z kategorii wskazanych w tym przepisie. Uchylenie zaskarżoną uchwałą odpowiadającej jej treści i regulacji uchwały z [...]r. spowodowane było przyczynami formalnymi, związanymi z podjęciem uchwały z [...]r., należycie wyjaśnionymi przez organ. Kwestia ta nie ma żadnego merytorycznego znaczenia ani wpływu na dokonaną wyżej prawną analizę zaskarżonej uchwały oraz podniesionych w skardze na tę uchwałę zarzutów. Pozbawione podstawy prawnej, a przez to bezprzedmiotowe w niniejszej sprawie, są podnoszone w skardze argumenty odwołujące się do kosztów społeczno-ekonomicznych przerwania przez gminę zaawansowanej procedury planistycznej. Mając powyższe względy na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.