II SA/Bk 33/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), asesor WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2006 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego B.-P. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu administracji I instancji i umorzenia postępowania w sprawie o odrzucenie zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi - oddala skargę.- Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w dniu [...] lipca 2005r. (nr [...]) uchyliło decyzję Prezydenta B. z dnia [...]stycznia 2005r. (nr [...]) odrzucającą zgłoszenie "A" zanieczyszczenia powierzchni ziemi i umorzyło postępowanie w sprawie. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Pismem z dnia [...]06.2004 r. "A". zgłosiła Prezydentowi B. zanieczyszczenie powierzchni ziemi na terenie nieruchomości położonych w B. na działkach nr: [...] (obręb: [...]), [...] (obręb: [...]), 87/1 (obręb: [...]) i 786 (obręb: [...]). W zgłoszeniu podano, iż zanieczyszczenie powyższych nieruchomości powstało przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) - zwanej dalej ustawą wprowadzającą - i spowodowane było działalnością innego podmiotu, to jest "B". Wnioskodawca podniósł, iż wskazana Spółka od lat 40 ubiegłego stulecia posiadała monopol w zakresie obrotu paliwami i wywołała w skali całego kraju istotne szkody, w tym miedzy innymi na przedmiotowych nieruchomościach. W roku 1999 w ramach restrukturyzacji sektora paliwowego powyższe nieruchomości zostały przekazane "A", w stanie zanieczyszczonym i obecnie jest ona ich użytkownikiem wieczystym. Do zgłoszenia dołączono pełnomocnictwo oraz wypis z rejestru gruntów. Z uwagi, iż zgłoszenie pozbawione było wyników badań wymaganych w art. 12 ustawy wprowadzającej, organ I instancji wezwał stronę w dniu [...] lipca 2004r. do uzupełnienia zgłoszenia o wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi oraz kopię wypisu z KRS potwierdzoną za zgodność z oryginałem, pouczając jednocześnie o sankcji pozostawienia zgłoszenia bez rozpatrzenia, w przypadku jego nieuzupełnienia w terminie 7 dni od daty doręczenia. Uzupełnienie zgłoszenia nastąpiło w dniu [...] listopada 2004 r. Uznając, iż przedstawione wyniki badań nie odpowiadają wymaganiom art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej, postanowieniem z dnia [...]12.2004r. nr [...] Prezydent B. wezwał wnioskodawcę do ich uzupełnienia o jednoznaczne dowody, że sprawcą zanieczyszczenia była "B" oraz złożenia dokumentów wykluczających następstwo prawne "A" wobec "B" oraz wypis z KRS. Strona w zakreślonym terminie nie przedstawiła żądanych dokumentów. W następstwie powyższego Prezydent B. decyzją z dnia [...]01.2005r. odrzucił zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi dokonane przez "A". W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji stwierdził, że dostarczone przez stronę wyniki badań wykonane w październiku 2004r. nie stanowią podstawy do przyjęcia tezy, że zanieczyszczenie ziemi spowodowane było działalnością innego podmiotu niż "A". Ponadto organ administracji przyjął, że "A" jest następcą prawnym "B", a w związku z tym "B" nie mogła być uznana za inny podmiot w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej i wobec powyższego obowiązek rekultywacji obciąża władającego powierzchnią ziemi, to jest "A". W zakresie następstwa prawnego przez "A" po przedsiębiorstwie "B" organ powołał się na stanowisko Ministerstwa Środowiska dotyczące interpretacji stosowania art. 12 ustawy wprowadzającej zajętego na podstawie opinii prawnej Departamentu Prawnego w Ministerstwie Skarbu Państwa. Od powyższej decyzji "A" wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., w którym zażądała uwzględnienia zgłoszenia z dnia [...]06.2004 r. podnosząc, iż skoro przepis art. 12 ustawy wprowadzającej nie precyzuje z jakiej daty mają pochodzić wyniki badań zanieczyszczenia ziemi, to tym bardziej trudno zakładać, że wyniki takie mają pochodzić sprzed dnia wejścia w życie ustawy wprowadzającej. Ponadto odwołujący wskazał, że nie jest sukcesorem obowiązków publicznoprawnych (administracyjnych) po "B", gdyż w dniu przejęcia "B" (1999r.) obowiązujące przepisy Kodeksu handlowego przewidywały jedynie następstwo prawne spółki przejmującej, obejmujące wyłącznie uprawnienia i obowiązki prywatnoprawne. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło w całości decyzję organu I instancji oraz - z uwagi na upływ terminu przewidzianego w art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej - umorzyło postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy podkreślił, iż przepis art. 12 ustawy wprowadzającej nie precyzuje, jakie dane powinny być ujęte w załączanych wynikach badań. Zgodnie z jego brzmieniem wnioskodawca ma przeprowadzić badania potwierdzające fakt zanieczyszczenia ziemi oraz opisać okoliczności wskazujące, że sprawcą zanieczyszczenia był inny podmiot. Zdaniem Kolegium przedmiotowe badania zostały przeprowadzone, a strona dodatkowo wyjaśniła, kto (i dlaczego) spowodował zanieczyszczenie gruntów będących w ich władaniu. W tym stanie rzeczy organ I instancji miał obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowanie dowodowego, jeżeli chciał wykazać, że nie są spełnione warunki ustawy uprawniające do zwolnienia z obowiązku rekultywacji. Takiego postępowania nie przeprowadzono, stąd zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Jednocześnie zauważając, iż dyrektywa zawarta w art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej nie pozwala na przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia - decyzję w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia można podjąć najpóźniej w ciągu roku od dokonania zgłoszenia, a termin na wydanie takiej decyzji upłynął w dniu 30 czerwca 2005r. - postępowanie podlegało umorzeniu. Z rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodził się Prokurator Rejonowy w B. i w skardze z dnia [...]12.2005 r. wniósł o uchylenie jej w całości, zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy wprowadzającej. Zdaniem skarżącego ciężar udowodnienia faktu zanieczyszczenia powierzchni ziemi zaistniałego przed dniem wejścia w życie ustawy spoczywał na stronie, czyli na Spółce. Jako że z dokumentacji dołączonej do zgłoszenia nie wynikało, kiedy i kto zanieczyścił powierzchnię ziemi, należało uznać, iż nie są spełnione warunki ustawy uprawniające do zwolnienia z obowiązku finansowania kosztów rekultywacji, a w związku z tym zgłoszenie podlegało odrzuceniu. Ponadto wyniki badań powinny pochodzić sprzed daty ustanowionej jako ostateczny termin na zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi, to znaczy sprzed 30 czerwca 2004r. Podkreślono, iż wnioskodawca miał 3 lata na przeprowadzenie badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia. Biorąc pod uwagę brak wcześniejszych badań przeprowadzonych na tym terenie niemożliwe było stwierdzenie jego zanieczyszczenia w dniu zgłoszenia, stąd Prezydent nie miał podstaw do stwierdzenia, iż zanieczyszczenie nastąpiło przed wzmiankowaną datą. W ocenie skarżącego mogło ono powstać po dniu 30 czerwca 2004r., kiedy to minął okres, gdy odpowiedzialność za zanieczyszczenia mogła przejść na inny podmiot. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, iż w zaskarżonej decyzji nie zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego obowiązujące w chwili jej wydawania. W szczególności wskazać należy, iż celem wprowadzenia regulacji prawnej zawartej w art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej było umożliwienie uwolnienia się od odpowiedzialności podmiotom, które po zmianie stanu prawnego przejmowały odpowiedzialność za zanieczyszczenia ziemi lub gleby nie przez siebie spowodowane. Podmioty te mogły eskulpować się od tej odpowiedzialności w sytuacji wykazania, że zanieczyszczenie zostało spowodowane przez inny podmiot przed datą wejścia w życie ustawy. Stosownie do treści art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej, władający powierzchnią ziemi już zanieczyszczonej przez poprzedniego dysponenta obowiązany był do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia [...] czerwca 2004r. Do zgłoszenia należało załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot. Zgodnie zaś z treścią ust. 4 powołanego przepisu ustawy wprowadzającej odrzucenie zgłoszenia mogło nastąpić w ciągu roku od jego dokonania – jeżeli nie zostały spełnione warunki ustawy, co powodowało skutek w postaci obowiązku rekultywacji władającego powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie na podstawie art. 102 ust. 1 – 3 Prawa ochrony środowiska. W tym miejscu wskazać również należy, iż skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, z dn. 14.07.2005r. sygn. akt II SA/Bk 187/05, w którym Sąd stwierdził, że: "Przyjęcie stanowiska, iż sukcesja generalna wyłącza możliwość stosowania art. 12 ustawy wprowadzającej, prowadziłoby do znacznego ograniczenia jego stosowania. Literalne brzmienie tego przepisu uprawnia do możliwości skorzystania z niego przez wszystkich "władających" powierzchnią w dniu wejścia w życie ustawy bez wyłączenia następców prawnych". Dlatego też odrzucenie zgłoszenia z tego powodu, że Spółka jest następca prawnym "B" w oparciu o art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej i uznanie na podstawie oficjalnych wyjaśnień Ministerstwa Skarbu Państwa, że złożony wniosek nie kwalifikuje się do przyjęcia należy uznać za nieuprawnione. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż "A" dołączyła do zgłoszenia z dn. [...]06.2004r. opis okoliczności wskazujących na sprawstwo innego podmiotu oraz złożyła na wezwanie organu ocenę zanieczyszczenia powierzchni ziemi sporządzoną w miesiącu październiku 2004r. W przedłożonym opisie strona wyjaśniła, kto i w jakich okolicznościach spowodował zanieczyszczenie gruntów będących w jej władaniu. Wskazano, iż "innym podmiotem" będącym sprawcą zanieczyszczenia była "B" władająca gruntami do czasu połączenia Spółek, to jest do 1999r. Jak słusznie podkreślił organ odwoławczy art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej nie precyzuje, jakie dane powinny być ujęte w załączanych wynikach oraz z jakiej daty mają pochodzić badania potwierdzające fakt zanieczyszczenia terenu. Przepis wskazuje natomiast, iż wnioskodawca ma przeprowadzić badania potwierdzające zanieczyszczenia ziemi oraz dostarczyć opis okoliczności, które mają wskazywać, iż sprawcą zanieczyszczenia był inny podmiot niż władający. Takie sformułowanie – zdaniem Sądu - pozwala przyjąć, iż okoliczność spowodowania zanieczyszczeń przez inny podmiot niż władający gruntem należało jedynie uprawdopodobnić poprzez dołączenie opisu okoliczności, w których doszło do zanieczyszczeń. Powyższe stanowisko zostało zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku między innymi w sprawach o sygn. akt II SA/Bk 765/05 i sygn. akt II SA/Bk 608/05, gdzie stwierdzono, iż zwrot "uprawdopodobnić" należy rozumieć, jako wskazanie istnienia faktów i okoliczności, które pozwolą na wyciągnięcie wniosku, że zachodzi duże prawdopodobieństwo (a nie pewność), że zanieczyszczenia dokonał inny podmiot. Dlatego też zarzut Prokuratora Rejonowego w B., iż zgłoszenie dokonane przez "A" nie zawiera wystarczającego opisu okoliczności wskazujących, że sprawcą zanieczyszczenia był inny podmiot należy uznać za bezzasadny, skoro już przy pierwszym piśmie procesowym Spółka zawarła wymagany prawem opis. Tym samym uznać należy, iż także dołączone badania zanieczyszczeń ziemi sporządzone po dacie wszczęcia postępowania spełniają ustawowy warunek potwierdzający zanieczyszczenie ziemi, nie stanowią natomiast przy tym jednoznacznie dowodu potwierdzającego sprawcę zanieczyszczenia. W tym stanie prawnym i faktycznym organ odwoławczy prawidłowo wskazał, iż dysponując w dacie orzekania zebranym materiałem dowodowym organ I instancji miał obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego, jeżeli chciał wykazać, że nie są spełnione warunki ustawy uprawniające do zwolnienia z obowiązku rekultywacji (art. 12 ust. 1). Takiego postępowania jednak nie przeprowadzono. Poprzestanie jedynie na analizie podania oraz uzupełniających je wyników badań wskazuje na przerzucenie ciężaru udowodnienia spełnienia ustawowych warunków na stronę postępowania. W ocenie Sądu ponad wszelką wątpliwość obowiązek wykazania, że nie są spełnione warunki ustawy wprowadzającej spoczywają na organie administracji. Stąd twierdzenie skarżącego, iż ciężar udowodnienia faktu zanieczyszczenia powierzchni ziemi zaistniałego przed dniem wejścia w życie ustawy spoczywał na stronie, czyli Spółce należy uznać za nietrafne. Zauważyć także należy, iż organ miał rok czasu na przeprowadzenie postępowania dowodowego i podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. Ponieważ tej oceny nie dokonano – zachodziły podstawy do uchylenia w postępowaniu odwoławczym decyzji organu I instancji. Natomiast upływ rocznego terminu na załatwienie sprawy przesądził o umorzeniu postępowania. Z uwagi na treść art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej i datę wydania decyzji przez SKO w B. ([...]07.2005r.) – zachodziły podstawy do umorzenia postępowania. Zgodnie, bowiem z treścią wskazanego przepisu – starosta był uprawniony do odrzucenia zgłoszenia w ciągu roku od jego dokonania, jeżeli nie zostały spełnione warunki ustawy. Po upływie roku czasu zgłoszenie złożone, a niezałatwione w formach procesowych przewidzianych przez ustawę wprowadzającą wywoływało skutki prawne z art. 12 ust. 1 tej ustawy. Z uwagi na datę złożenia przez "A" przedmiotowego zgłoszenia w dniu [...]06.2004 r. – termin 1 roku czasu upływał w dniu [...]06.2005 r. i ta okoliczność rodziła skutek w postaci podstawy do umorzenia postępowania. Z wyżej wskazanych przyczyn zaskarżona decyzja SKO w B. z dnia [...]07.2005 r. odpowiadała prawu, dlatego skarga podlegała oddaleniu. Końcowo dodać należy, iż w zakresie skutków prawnych (procesowych) niedołączenia do zgłoszenia dokumentów wyszczególnionych w art. 12 ust. 2 oraz podstaw do odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wypowiedział się w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 864/05. Zgodnie z przedstawionym tam poglądem odrzucenie zgłoszenia może nastąpić w sytuacji niespełnienienia merytorycznych warunków ustawy, to jest niewykazania, którejś z przesłanek wyszczególnionych w art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej. Jak podkreślono do tych przesłanek nie należą elementy formalne zgłoszenia przewidziane w ust. 2 wskazanego przepisu. Ten, bowiem nakazuje załączenie do zgłoszenia wszczynającego postępowanie odpowiednio wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia oraz opis okoliczności wskazujących na sprawstwo innego podmiotu. Elementy te mają pełnić rolę narzędzia dowodowego do wykazania podstawy do uwzględnienia zgłoszenia zgodnie z treścią art. 12 ust. 3 ustawy wprowadzającej przez wpis w rejestrze określonym w art. 10 Prawa ochrony środowiska. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1170 ze zm.) orzeczono jak na wstępie.-