II SA/Go 707/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant St. sekr. sądowy Katarzyna Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 15 września 2025 r., nr XV/115/25 w sprawie nadania statutów dla Sołectw na terenie Gminy stwierdza nieważność § 7 pkt 13, § 8 ust. 1 i ust. 3 Statutu Sołectwa: [...] stanowiącego załącznik nr 1, Laski stanowiącego załącznik nr 2, Podmokle [...] stanowiącego załącznik nr 3, [...] stanowiącego załącznik nr 4, [...] stanowiącego załącznik nr 5, [...] stanowiącego załącznik nr 6 - do zaskarżonej uchwały. Rada Miejska (dalej: organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r., poz. 1153, dalej: u.s.g.), podjęła w dniu 15 września 2025 r. uchwałę nr XV/115/25 w sprawie nadania statutów dla Sołectw na terenie Gminy (Dz.Urz. Województwa z 2025 r., poz. 2173). Ww. uchwałą nadano statut Sołectwu: [...] – załącznik nr 1, [...] – załącznik nr 2, [...] – załącznik nr 3, [...] – załącznik nr 4, [...] – załącznik nr 5, [...] – załącznik nr 6. Prokurator Okręgowy (dalej: skarżący) zaskarżył ww. uchwałę w zakresie załączników od 1 do 6, w części dotyczącej § 7 pkt 13 oraz § 8 ust. 3. Zaskarżonej uchwale skarżący (w zakresie jej załączników od 1 do 6) zarzucił istotne naruszenie art. 7, art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) oraz art. 35 ust. 1 i 3 pkt 3, art. 36 ust. 1 i art. 40 ust. 1 u.s.g, poprzez: - nałożenie w § 7 pkt 13 (załączników od 1 do 6) na organ wykonawczy sołectwa, jakim jest sołtys, obowiązku kierowania pracami Rady Sołeckiej, - nałożenie w § 8 ust. 1 (załączników od 1 do 6) na organ wykonawczy sołectwa, jakim jest sołtys, obowiązku zwoływania posiedzeń Rady Sołeckiej. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 7 pkt 13 oraz § 8 ust. 3 (załączników od 1 do 6) zaskarżonej uchwały. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że ustawodawca pozostawił radzie gminy znaczną elastyczność w zakresie określania sposobu zwoływania, prowadzenia i organizacji prac rady sołeckiej. W ocenie organu uregulowania przyjęte w zaskarżonej uchwale, nadającej statut dla Sołectw: [...], wpisują się w dopuszczalny zakres władztwa, nie naruszają ustawowo określonych zadań rady sołeckiej i nie prowadzą do jej faktycznej eliminacji z funkcjonowania jednostki pomocniczej. W szczególności przyjęty model, w którym sołtys odgrywa rolę organizacyjną w pracach rady sołeckiej, pozostaje zgodny z charakterem i funkcją tej rady jako organu wspierającego, a nie samodzielnego organu stanowiącego. Sąd połączył w trybie art. 111 § 1 p.p.s.a sprawy wszystkich skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Pismem z dnia 26 stycznia 2026 r. skarżący uzupełnił zarzuty skarg o kolejny, dotyczący § 8 ust. 1 (załączników od 1 do 6) zaskarżonej uchwały, wnosząc o stwierdzenie nieważności również i w tym zakresie, zarzucając temu zapisowi istotne naruszenie art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 1 i 3 pkt 3, art. 36 ust. 1 i art. 40 ust. 1 u.s.g. W ocenie skarżącego w statucie sołectwa określić należało organizację i zadania jednostki pomocniczej a nie rady sołeckiej. Skarżący podkreślił, że z uwagi na brak samoistnych kompetencji ww. regulacje zawarte w statucie, dotyczące rady sołeckiej, nie są prawidłowe i pozostają w oczywistej sprzeczności z u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Przepis § 7 pkt 13 (załączników od 1 do 6) zaskarżonej uchwały stanowi, że do obowiązków Sołtysa należy kierowanie pracami Rady Sołeckiej. Zgodnie z § 8 ust. 3, posiedzenia Rady Sołeckiej zwoływane są przez Sołtysa w miarę potrzeb, nie rzadziej niż raz w roku. W § 8 ust. 1 określono natomiast obowiązki Rady Sołeckiej, tj. 1) wspomaganie działalności Sołtysa, 2) przyjmowanie wniosków od mieszkańców dotyczących Sołectwa i jego funkcjonowania, 3) inicjowanie i organizowanie działań społecznie użytecznych dla Sołectwa i jego mieszkańców, 4) współpraca z Sołtysem w przygotowywaniu uchwał, wniosków, opinii przedkładanych na Zebraniu Wiejskim. Literalne brzmienie art. 36 ust. 1 u.s.g. wskazuje na odrębny byt podmiotu, jakim jest rada sołecka, w stosunku do organu wykonawczego (sołtysa). Nie jest zatem możliwe łączenie funkcji sołtysa z przewodniczeniem radzie sołeckiej. Skoro funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa, to lokalny prawodawca nie może takiej funkcji określić w akcie prawa miejscowego, jakim jest statut. Organ uchwałodawczy nie ma swobody w kształtowaniu struktury organów sołectwa. Nie jest dopuszczalna wykładnia przyjmująca, że nie narusza prawa regulacja, że przewodniczącym rady sołeckiej jest sołtys, gdyż żaden przepis prawa nie zakazuje łączenia tego typu funkcji. Trzeba mieć na względzie, że z konstytucyjnej zasady legalności, jak również zasady państwa prawa wynika, że w przypadku gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 1994 r., W 7/94, OTK ZU 1994, poz. 23). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 1017/17, wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2023 r., III OSK 3127/21, orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: CBOSA). Jednocześnie należy wskazać, że to do zadań przewodniczącego organu należy zwoływanie i prowadzenie posiedzeń tego organu, jak również kierowanie jego pracą. Nie jest dopuszczalne, aby osoba, która nie jest przewodniczącym tego organu kierowała jego pracą (por. wyroki NSA z dnia 30 lipca 2024 r., III OSK 954/23, III OSK 557/23,CBOSA). Podkreślenia wymaga także, że rada sołecka nie pełni w jednostce pomocniczej roli żadnego organu. Nie posiada ona własnych kompetencji. Pełni funkcje o charakterze doradczym i opiniodawczym. Jest utworzona w celu wspomagania sołtysa w realizacji jego zadań. W statutach sołectw określić należało zatem organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.), nie zaś rady sołeckiej. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, orzekł o stwierdzeniu nieważności § 7 pkt 13, § 8 ust. 1 oraz § 8 ust. 3 zaskarżonej uchwały, nadającej statut Sołectwu: [...] – załącznik nr 1, [...] – załącznik nr 2, [...] – załącznik nr 3, [...] – załącznik nr 4, [...] – załącznik nr 5, [...] – załącznik nr 6. SWSA Grażyna Staniszewska SWSA Krzysztof Rogalski SWSA Michał Ruszyński