II SA/Gl 377/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Maria Taniewska- Banacka Protokolant Ref. staż. Anna Cyganek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody S. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 22 ust. 2 zaskarżonej uchwały 2. oddala skargę w pozostałej części Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Miejska w J., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] w J. Wojewoda [...] w terminie wynikającym z art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym nie skorzystał z możliwości stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w drodze wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Działając jednak w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 powołanej wyżej ustawy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na te uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części określonej w § 22 ust. 2. Uzasadniając skargę Wojewoda podniósł, że zamknięty katalog elementów o charakterze przedmiotowym jakie powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został wskazany w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niedopuszczalne jest zatem zawarcie w planie innych elementów aniżeli te, które dopuszczone zostały przez ustawę. Z treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że rada gminy została przez ustawodawcę zobowiązana do określenia stawek procentowych, w oparciu o które ustalana jest opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 ustawy). Żaden z przepisów nie upoważnia jednakże rady gminy do tworzenia regulacji związanych z ustalaniem wysokości, bądź też pobieraniem wspomnianej opłaty. To ostatnie uprawnienie stanowi bowiem wyłączną kompetencję prezydenta miasta. Brzmienie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyklucza całkowitą rezygnację z pobierania tzw. "renty planistycznej". Tym samym rada gminy nie ma możliwości zwolnienia prezydenta miasta z tego obowiązku. W odpowiedzi na skargę, udzielonej przez Prezydenta Miasta, Rada Miejska w J. wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, że przyjęcie spornego brzmienia § 22 ust. 2 zaskarżonej uchwały stanowiło następstwo dotychczasowych doświadczeń w tym zakresie. Niejednokrotnie okazywało się bowiem, że koszt sporządzenia operatu szacunkowego dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości był kilkukrotnie wyższy niż wpływ z tytułu tej opłaty. Regulacja art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu zapewnienie określonych dochodów w budżecie gminy. Wobec tego podjęcie działań zmierzających do uniknięcia zbędnych wydatków, co w opisywanych przypadkach miało miejsce, jest działaniem zgodnym z ustawą o finansach publicznych, gdyż nie oznacza działań na niekorzyść społeczności gminnej. Dodatkowo podniesiono, że do konsultacji społecznych przekazany został projekt zmian w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który odpowiada treści zaskarżonego § 22 ust.2 uchwały. Na rozprawie w dniu 26 października 2007 r. pełnomocnik Wojewody [...] poszerzył zakres skargi stwierdzając, iż nieważnością dotknięty jest również § 22 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały z powodu braku podstaw do określenia przez Radę Miejską w J. zerowej stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga bowiem ustalenia stawki procentowej tej opłaty, natomiast indywidualizacja jej wielkości następuje w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy. Pełnomocnik Wojewody powołał się również na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz prezentowane w doktrynie poglądy. Jednocześnie zastrzegł, że gdyby Sąd podzielił zdanie, iż niedopuszczalne jest ustalenie zerowej stawki procentowej, w takim wypadku zgłosił żądanie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik Rady Miejskiej J. wskazał, iż ustalenia dotyczące stawek procentowych opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zostały poczynione w oparciu o prognozę skutków finansowych. Teren, dla którego ustalono wspomniane stawki, w tym stawkę zerową, był szczegółowo analizowany w odniesieniu do każdej z działek, gdyż w dniu [...]r. wygasł dotychczasowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku działek, w odniesieniu do których nie doszło do zmiany przeznaczenia terenu, w zakresie jego użytkowania, ustalono stawkę zerową, natomiast dla terenów, na których doszło do wzrostu wartości ze względu na zmianę ich przeznaczenia ustalono stawkę 30 %. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo uzasadniona. W punkcie wyjścia rozważań zauważyć należy, że w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy stanowi zarówno przepis art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.) ustanawiający zasadę, że uchwała rady gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, jak i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Stosownie do treści ostatnio wymienionego przepisu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przyjęcie przez ustawodawcę takiej regulacji prawnej jest zrozumiałe, jeśli weźmie się pod uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust.2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej). Oznacza to, że organy gminy na każdym etapie postępowania zmierzającego do uchwalenia planu miejscowego winny kierować się zasadą wyrażoną w art. 7 Konstytucji, w myśl której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powinność ta spoczywa przede wszystkim na radzie gminy, do właściwości której po zakończeniu procedury planistycznej należy uchwalenie planu miejscowego (art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Przepis art. 15 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznacza zakres planu miejscowego, a jednym z jego obowiązkowych elementów jest określenie stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 tej ustawy, tj. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Rada Miejska w J. w uchwale z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w J. w § 22 ust. 1 określiła stawki procentowe dla poszczególnych terenów, natomiast w ust. 2 stwierdziła, że "dopuszcza się odstąpienie od naliczania i pobierania renty planistycznej, jeśli koszt obliczenia i nałożenia opłaty przewyższa jej przewidywaną wartość". Trafnie stwierdził Wojewoda [...], że Rada Miejska w J. wprowadzając do § 22 ust.2 uchwały powyżej przytoczoną regulację nie tylko wykroczyła poza ustawową materię planu miejscowego, ale również wkroczyła w sferę wyłącznej kompetencji Prezydenta Miasta J. Zgodnie z tym na co już zwrócono uwagę przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważnia radę gminy wyłącznie do określenia w planie miejscowym stawek procentowych, na podstawie których ustala się jednorazową opłatę (tzw. rentę planistyczną). Natomiast ustalenie i decyzyjne orzeczenie o pobraniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła na skutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy, należy do wyłącznej kompetencji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Żaden powszechnie obowiązujący przepis nie upoważnił rady gminy do ingerencji w zakres kompetencji przyznany ustawowo wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta działającym w tym zakresie jako organ administracji publicznej, nie zaś jako organ wykonawczy gminy. Argumentacja organu, którego działalność uchwałodawczą zaskarżył organ nadzoru, iż zamiarem Rady Miejskiej było uniknięcie strat, przy założeniu, że w razie zbycia nieruchomości należałoby sporządzić operat szacunkowy nie znajduje uzasadnienia prawnego. Z kolei powoływanie się na rządowy projekt zmiany ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzający do tekstu ustawy normę o treści zbliżonej do zaskarżonego § 22 ust.2 uchwały, nie wytrzymuje krytyki. Wszak organy władzy publicznej, zatem także Rada Miejska w J., działają wyłącznie na podstawie obowiązującego prawa i w jego granicach, a projekt zmiany aktu prawnego nie jest aktem obowiązującym. Z tych więc powodów należało stwierdzić nieważność zaskarżonego § 22 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w J. istotnie naruszającego przepisy art. 15 ust. 2 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tego, że powyższa uchwała po opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w Nr [...], poz. [...], zgodnie z postanowieniem § 25 uchwały, weszła w życie z dniem [...] r., uwzględniając treść art. 61 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd nie orzekł, że uchwała ta nie podlega wykonaniu. Nie zasługiwała natomiast na uwzględnienie skarga Wojewody [...] w zakresie sprecyzowanym na rozprawie w dniu 26 października 2007 r., a mianowicie domagającym się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w J. w całości lub w części z uwagi na określone w § 22 ust.1 pkt 2 uchwały zerowej stawki procentowej opłaty dla terenów o wskazanych jednostkach strukturalnych i podanych symbolach. Jak już zauważono obligatoryjnym składnikiem planu miejscowego jest określenie w nim stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odwołuje się zatem do drugiego przepisu tej ustawy (art. 36 ust. 4), którego brzmienie jest następujące: "Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunk procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości". Oznacza to, że określenie w planie miejscowym lub jego zmianie stawek procentowych służy wymienionemu w ostatnio powołanym przepisie celowi, tj. ustaleniu i pobraniu jednorazowej opłaty (renty planistycznej) w sytuacji, gdy wzrośnie wartość nieruchomości, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość przed upływem 5 lat od dnia , w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 i 4 ustawy). Oznacza to również, że już na etapie przed uchwaleniem lub zmianą planu konieczne jest zebranie materiału pozwalającego na ustalenie, czy dochodzi do wzrostu wartości nieruchomości. O ile dla oznaczonego terenu w konkretnej jednostce strukturalnej dochodzi do wzrostu wartości nieruchomości, w planie miejscowym obowiązkowo należy określić stawki procentowe, gdyż na ich podstawie wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustali jednorazową opłatę, jeśli właściciel lub użytkownik wieczysty dokona zbycia nieruchomości przed upływem pięcioletniego terminu od wejścia w życie planu miejscowego. Może się jednak okazać w oparciu o zebrany w postępowaniu planistycznym materiał, że w wyniku uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany nie dojdzie do wzrostu wartości nieruchomości na danym terenie. W takim przypadku, uwzględniając treść art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak będzie podstaw do ustalenia i pobrania przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta jednorazowej opłaty. Co więcej, może dojść do sytuacji, gdy w wyniku uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany dojdzie do obniżenia wartości nieruchomości. Wówczas – zgodnie z art. 36 ust.3 ustawy – właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przysługuje roszczenie w stosunku do gminy o odszkodowanie równe obniżeniu wartości nieruchomości. Skoro więc określenie w planie miejscowym stawek procentowych służy tylko ustaleniu i pobraniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, to usprawiedliwionym staje się pogląd, że wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) obowiązek określenia w planie stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, nie jest bezwzględny w odniesieniu do wszystkich terenów objętych projektem planu. Jak już wskazano w orzecznictwie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 736/06 – nie publ.) plan miejscowy lub jego zmiana musi zawierać obligatoryjne określenie stawek procentowych wówczas, gdy w trakcie postępowania okoliczności faktyczne uzasadniają takie ustalenia. W sytuacji, gdy nie następuje wzrost wartości nieruchomości dla oceny zgodności z prawem uchwały w sprawie planu miejscowego nie ma zasadniczego znaczenia, czy rada gminy umieści w tekście planu ustalenia negatywne, czy też ustalenia te pominie (nie określi stawek procentowych). Ważne jest, by podstawa do takiego rozstrzygnięcia znajdowała uzasadnienie w materiale planistycznym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 881/06 – nie publ.). Zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem organu nadzoru, że żaden przepis prawa nie stwarza podstawy do określenia w planie miejscowym zerowej stawki procentowej. W przepisie art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mowa jest bowiem o "stawkach procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4", a na podstawie zerowej stawki procentowej nie można byłoby ustalić jednorazowej opłaty. Upatrywanie możliwości określenia w planie miejscowym zerowej stawki procentowej w treści § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) nie jest usprawiedliwione, jako że przepis ten wydany został z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na co wskazał i w sposób przekonujący umotywował Wojewódzki Sad Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 100/06 – Lex nr 194598. Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w pełni podziela przedstawioną w uzasadnieniu tego orzeczenia argumentację w powyższym zakresie. Jednakże wbrew poglądowi Wojewody [...] określenie w planie miejscowym zerowej stawki procentowej w sytuacji, gdy wykazane zostanie, że nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości położonych na terenie, dla którego określono zerowe stawki procentowe, nie jest istotnym naruszeniem prawa. Nie każde zaś naruszenie prawa, a jedynie takie, które może zostać uznane za "istotne" w rozumieniu art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, upoważnia do orzeczenia o nieważności uchwały rady gminy. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organy Gminy J. w trakcie przygotowania planu miejscowego zebrały materiał pozwalający na ustalenie, czy na konkretnym terenie w granicach obszaru objętego projektem planu w wyniku jego uchwalenia dojdzie do wzrostu wartości nieruchomości. Przygotowana została "Prognoza skutków finansowych" (k. 95 i następne), w której dokonano analizy m.in. w zakresie odnoszącym się do postanowień art. 36 ustawy. Aczkolwiek w części tekstowej prognozy odniesiono się do dotychczasowego przeznaczenia terenu wynikającego z poprzedniego, nieobowiązującego już planu miejscowego oraz uwidocznionego w ewidencji gruntów sposobu użytkowania terenu, to jednakże – jak to zostało wyjaśnione na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 r. – analizy dokonano w odniesieniu do każdej z działek w granicach objętych projektem planu również uwzględniając aktualny sposób użytkowania tego terenu. Potwierdza to znajdująca się na k. 88-90 fotodokumentacja zawierająca ocenę stanu zagospodarowania terenu oraz określenie konkretnych działek z podaniem ich numeru ewidencyjnego i powierzchni znajdujących się w terenie, którego planistyczne przeznaczenie uległo zmianie, w wyniku czego wzrośnie wartość tych nieruchomości. Na tej podstawie w § 22 ust. 1 pkt 1 uchwały dla terenów zabudowy mieszkaniowej (MN) dla konkretnych działek określono 30% stawkę, z kolei w § 22 ust.1 pkt 2 uchwały określono stawkę 0%. Zgodnie z tym co powiedziano na wstępie w sytuacji, gdy nie następuje wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego, rada gminy może nie określać stawek procentowych. Skoro więc wykazane zostało, że określenie przez Radę Miejską w J. stawki 0% odnosi się do terenu, na którym nie dojdzie do zmiany sposobu użytkowania, a tym samym do wzrostu wartości nieruchomości, brak jest podstaw w ocenie Sądu do uznania treści § 22 ust. 1 pkt 2 uchwały jako dotkniętej wadą nieważności. Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 151 P.p.s.a.