II SA/Bd 355/07

Dnia 21 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 21 listopada 2007 roku sprawy ze skargi R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] września 2005 r. (uzupełnionym w dniu [...] września) skarżący R.B. wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania piwnicy budynku mieszkalnego przy ul. K. w C., polegającej na przeznaczeniu jej na prowadzenie działalności gospodarczej – studia nagrań. Burmistrz Miasta C. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. ustalił warunki zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2006 r. (sygn. akt [...]). Kontynuując postępowanie organ pierwszej instancji decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. powtórnie ustalił warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W wyniku odwołania wniesionego przez sąsiadów skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. uchyliło decyzję Burmistrza z dnia [...] grudnia 2006 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji, pomimo wskazań zawartych we wcześniejszej decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2006 r., nie ustalił, czy planowana zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego spełnia określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.; zwana dalej "p.z.p.") warunek kontynuacji funkcji. Warunek ten jest spełniony, jeżeli nowe użytkowanie obiektu mieści się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Brak zachowania istniejącej funkcji następuje natomiast jeżeli nowy sposób zagospodarowania godzi w zastany stan rzeczy. Kolegium wskazało, powołując się na komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym autorstwa Z. Niewiadomskiego, że obiektom mieszkalnym może towarzyszyć np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne, ale już nie zakład produkcyjny. Organ odwoławczy podniósł, że stanowiąca załącznik do decyzji Burmistrza analiza zawiera lakoniczne stwierdzenia o możliwości wydania decyzji, bez wskazania jakichkolwiek dowodów potwierdzających spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 p.z.p., w szczególności nie zawiera jakichkolwiek danych, informacji oraz wyników badania, czy planowania zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego stanowi kontynuację funkcji istniejącej na sąsiednim obszarze analizowanym. Kolegium zwróciło uwagę, że planowana zmiana sposobu użytkowania ma polegać na działalności usługowej – studio nagrań. Zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności, zawartą w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 stycznia 2004 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 289; z późn. zm.) działalność studia nagrań dźwiękowych została sklasyfikowana jako produkcja filmów i nagrań (92.11.Z). Urbanista sporządzający analizę powinien zatem ocenić czy tego rodzaju działalność jest zgodna z istniejącą na obszarze analizowanym funkcją mieszkaniową. W opinii Kolegium Burmistrz powinien rozważyć ponadto potrzebę powołania biegłego z zakresu akustyki dla stwierdzenia, czy zmiana sposobu użytkowania piwnicy jest w ogóle możliwa ze względu na przewidywaną emisję hałasu a także ocenić (ewentualnie zlecić biegłemu) czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji w świetle przepisów techniczno – budowlanych, w szczególności dotyczących ochrony przed hałasem i drganiami. Jest to uzasadnione niezgodnościami wskazywanymi przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w piśmie z dnia [...] lipca 2006 r. W skardze do sądu administracyjnego R.B. wniósł o zmianę decyzji Kolegium i utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza. Skarżący zarzucił Kolegium błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść wydanej decyzji, polegający na ustaleniu, iż prowadzenie działalności w postaci studia nagrań godzi w zastany stan rzeczy oraz sprzeczność istotnych ustaleń organu odwoławczego z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego w szczególności poprzez przyjęcie, iż postępowanie wykroczeniowe miało jakikolwiek związek z przedmiotem planowanej działalności gospodarczej. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a.") mające wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie: – art. 7 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na błędnych ustalenia faktycznych oraz załatwienie sprawy nie uwzględniające słusznego interesu obywateli, – art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji podważającej zaufanie obywateli do organów Państwa, – art. 12 k.p.a. poprzez długotrwałe prowadzenie postępowania, kiedy nie wymagało to zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, – art. 77 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie jej w sposób dowolny, podporządkowany założeniu, iż działalność w postaci studia nagrań godzi w zastany stan rzeczy; ponadto poprzez sztuczne przedłużanie postępowania i wskazywanie na konieczność powołania dowodu z opinii biegłych akustyków, podczas kiedy kwestie działalności studia nagrań (wygłuszanie studia) są organowi znane z urzędu jako wiedza elementarna; – art. 107 k.p.a. poprzez nie wskazanie przyczyn dla których organ odmówił waloru wiarygodności dowodom (zeznaniom świadków). W uzasadnieniu skarżący opisał sposób wyciszenia studia, zwracając uwagę, iż dla jakości wykonywanych nagrań niedopuszczalne jest przechodzenie dźwięków z zewnątrz do studia. Podniósł wobec tego, że wskazywana przez Kolegium działalność osiedlowego sklepu spożywczego bardziej "godzi w zastany stan rzeczy". Wskazał, iż postępowanie wykroczeniowe, wbrew ustaleniom Kolegium, nie miało żadnego związku z planowaną działalnością gospodarczą, dotyczyło bowiem udostępnienia przez skarżącego domu jego synowi, w celu nauki gry na instrumentach muzycznych. Skarżący podniósł także, że przedłużanie postępowania spowodowało konieczność zamknięcia przez niego działalności gospodarczej i przejścia na zasiłek dla bezrobotnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Kolegium podkreśliło, że powodem uchylenia decyzji Burmistrza był brak ustaleń co do zgodności planowanej funkcji z funkcją istniejącą. Wbrew twierdzeniom skargi, powodem uchylenia nie były kwestie związane z ewentualnym spełnieniem przez planowaną inwestycję norm techniczno – budowlanych oraz uciążliwości działalności studia nagrań dla mieszkańców budynków. Jak wskazał bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 czerwca 2005 r. (sygn. akt IV SA/ Wa 650/04. LEX nr 186655), organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy nie są właściwe do rozpoznania zarzutów w zakresie utrudnień w zamieszkiwania w sąsiednim budynku z powodu m.in. hałasu. Zdaniem Kolegium skarżący nie wyjaśnił, na jakiej podstawie twierdzi, że Kolegium wyraziło pogląd, iż prowadzenie działalności gospodarczej w postaci studia nagrań godzi w zastany stan rzeczy. Treść zaskarżonej decyzji nie pozwala także na przyjęcie, iż powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji były ustalenia poczynione w toku postępowania wykroczeniowego. Na rozprawie skarżący cofnął zarzut skargi odnośnie braku oceny przez organ wiarygodności zeznań świadków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek zasadniczo z odmiennego powodu, niż wskazuje skarżący. Zgodnie z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 p.z.p. określa warunki, jakie powinny być spełnione w celu wydania takiej decyzji. W szczególności punkt 1 ustępu 1 art. 61 p.z.p. określa warunek, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Należy zwrócić uwagę, że z brzemienia cytowanego przepisy wynika, iż określona w nim tzw. zasada dobrego sąsiedztwa dotyczy tylko "nowej zabudowy". Istota zasady dobrego sąsiedztwa, w myśl owej regulacji, polega na dostosowaniu nowej zabudowy do starej, a zatem można o niej mówić tam, gdzie zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę, czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę tego obiektu. Nie obejmuje ona natomiast innych robót budowlanych, polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, czyli stanowiących ingerencję w obiekt budowlany, który już został wzniesiony (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 499). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku, która nie wiąże się z "nową zabudową" w powyższym rozumieniu, nie wymaga zatem spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 969/06, niepubl., a także wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 września 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 293/05 i z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 89/06). Odmienna ocena Kolegium, która legła u podstaw zaskarżonej decyzji, narusza przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Uznanie, iż w sprawie nie było podstaw prawnych, aby badać kwestię zachowania zasady "dobrego sąsiedztwa" czyni zbędnym ustosunkowanie się do zarzutów skarżącego dotyczących uchybienia przepisów postępowania przy ustalaniu, czy planowana działalność "godzi w zastany stan rzeczy". Podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy nie uwzględniające słusznego interesu obywateli nie zostało sprecyzowany przez skarżącego. W szczególności nie wskazał on, jak należy rozumieć ten interes w przedmiotowej sprawie, w której to interesy obywateli – stron postępowania są sprzeczne. Formułując zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. skarżący nie sprecyzował w jaki sposób, wydając decyzję, Kolegium podważyło zaufanie obywatela do organów Państwa, ani też nie wskazał, w jaki sposób naruszenie tego przepisu miało wypływ na wynik postępowania. Zdaniem Sadu, mając na uwadze, iż w sprawie występują sprzeczne interesy stron (skarżącego i jego sąsiadów) trudno przyjąć, iż organ podważył owo zaufanie przez samo wydanie decyzji niekorzystnej dla skarżącego. Zaufanie do organu administracji nie może być w takim przypadku utożsamiane z oczekiwaniem strony, iż właśnie jej interes zostanie uwzględniony. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 12 k.p.a. należy zwrócić uwagę, iż w toku postępowania administracyjnego dokonano nie tylko niepotrzebnej, w świetle powyższej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., analizy urbanistycznej, ale także zbierano opinie, które były niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z przepisami prawa (np. uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Ministra Zdrowia). Skarżący nie sprecyzował, czy naruszenie art. 12 k.p.a., w tym w zakresie w jakim Sąd dostrzega zbędność podejmowania przez organ administracji czynności procesowych, co spowolniło tok sprawy, mogło mieć wpływ na jej wynik. Sąd, w oparciu o przedstawione akta, nie dostrzega, aby taki wpływ zaistniał. Wskazywany w skardze wpływ długotrwałego postępowania organu na prowadzoną przez skarżącego działalność gospodarczą może być rozważany przy ewentualnym zgłoszeniu roszczenia odszkodowawczego. Okoliczność ta nie odnosi się natomiast do przesłanki oceny prawidłowości decyzji stosowanej przez Sąd administracyjny, tj. badania czy stwierdzone uchybienie przepisowi postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Niezasadny jest także zarzut skarżącego, iż wystąpiła sprzeczność istotnych ustaleń Kolegium z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, iż postępowanie wykroczeniowe miało związek z przedmiotem planowanej działalności gospodarczej. Jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę – uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera takiej tezy. O postępowaniu w sprawie o wykroczenie Kolegium wspomina jedynie opisując treść odwołania sąsiadów skarżącego, nie wypowiadając się jednocześnie czy i jakie znaczenie dla sprawy administracyjnej ma wskazywana przez odwołujących okoliczność prowadzenia sprawy wykroczeniowej w związku z zakłócaniem spokoju sąsiadów przez skarżącego Zasadny jest natomiast zarzut skarżącego naruszenia art. 77 k.p.a. poprzez wskazywanie przez Kolegium na konieczność powołania dowodu z opinii biegłych akustyków. Zarzut ten należy uznać za zasadny nie tyle ze względu na to, iż - jak wywodzi skarżący – wiedza, która ma być uzyskana z opinii biegłych, jest wiedzą elementarną, a tym samym nie wymagającą wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.), ale ze względu na podnoszoną przez samo Kolegium w odpowiedzi na skargę okoliczność, że organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy nie są właściwe do rozpoznania zarzutów w zakresie utrudnień w zamieszkiwania w sąsiednim budynku z powodu m.in. hałasu, kwestie te są bowiem brane pod uwagę w toku postępowania, którego przedmiotem będzie pozwolenie na budowę lub rozpatrzenie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania (art. 71 ust. 2 i ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane; tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118; z późn. zm.). Opinia biegłych akustyków jest zbędna, gdyż może służyć wydaniu rozstrzygnięcia, które nie leży w kompetencjach organów administracji orzekających w przedmiotowej sprawie. Trzeba w tym momencie zwrócić uwagę na sprzeczność pomiędzy treścią uzasadnienia decyzji Kolegium a treścią odpowiedzi na skargę. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wyraźnie wskazuje Burmistrzowi na potrzebę rozważenia przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych w związku z koniecznością oceny, czy planowane przedsięwzięcie "jest możliwe do realizacji w świetle przepisów techniczno – budowlanych, w szczególności dotyczących ochrony przed hałasem i drganiami". Tymczasem w odpowiedzi na skargę organ podkreśla, iż "przesłanką uchylenia decyzji (Burmistrza) nie były kwestie związane z ewentualnym spełnianiem lub nie przez planowaną inwestycję norm techniczno – budowlanych (...)". Wskazane naruszenia przepisów prawa miały wpływ na wynik sprawy, gdyż zadecydowały o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji ze względu na okoliczności, które nie powinny być brane w sprawie pod uwagę, tj. zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa i spełnienie norm techniczno – budowlanych. W ponownym postępowaniu Kolegium powinno podjąć rozstrzygnięcie, uwzględniając dokonaną przez Sąd interpretację art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. oraz nie stosując jako kryterium wydania pozytywnej dla skarżącego decyzji, ewentualnego zachowania norm techniczno – budowlanych w zakresie hałasu. Ze względu na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 wskazanej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348; z późn. zm.), uwzględniając wysokość poniesionego wpisu oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.