III SA/Łd 707/04

Dnia 14 grudnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie NSA Teresa Rutkowska, WSA Czesława Nowak-Kolczyńska /spr./, Protokolant sekretarz sądowy Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi K. P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia [..] Nr [..] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia [..] Nr [..], 2/ zasądza od Dyrektora Okręgowego Służy Więziennej w Ł. na rzecz K. P. kwotę złotych 450 /czterysta pięćdziesiąt/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [..], Nr [..] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), oraz art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207 poz. 1761) oraz w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U nr 132 poz. 1235), po rozpatrzeniu odwołania K. P. – funkcjonariusza Służby Więziennej w Areszcie Śledczym w Ł. od decyzji Nr [..] (znak [..]) z dnia [..] Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. o odmowie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. działając - jako organ I instancji - na podstawie art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, rozpatrując wniosek z dnia 25 lutego 2004 r. odmówił K. P. – funkcjonariuszowi Aresztu pomocy finansowej na rozbudowę domu jednorodzinnego przy ul. A w Ł.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. wskazał, że wnioskodawczyni jest na mocy umowy darowizny z dnia 28 maja 2003 r. współwłaścicielka 1/7 domu położonego w Ł., przeznaczonego do rozbudowy i nadbudowy, co stanowi proporcjonalnie do jej udziału we współwłasności 8.07 m2 powierzchni mieszkalnej. W przypadku por. K. P. norma powierzchni mieszkalnej przy ustaleniu powierzchni jej należnej wynosi 14 - 20 m2. Biorąc jednak pod uwagę treść § 2 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. stwierdził, ze pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, zaś, jego zdaniem, z treści art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej wynika, że przydział lokalu na podstawie takiej decyzji nie przysługuje funkcjonariuszowi, który jest właścicielem lub współwłaścicielem domu położonego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Zdaniem organu I instancji wymóg bycia właścicielem lub współwłaścicielem w części odpowiadającej co najmniej przysługującej wnioskodawcy powierzchni mieszkalnej dotyczy lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Od powyższej decyzji K. P. złożyła odwołanie do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej wnosząc o jej uchylenie i zarzucając błędną interpretację art. 91 ust. l pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej. W ocenie odwołującej wymóg bycia właścicielem lub współwłaścicielem w części odpowiadającej co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej dotyczy również domu, a nie wyłącznie lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. Organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa ale podstawa prawna takiego rozstrzygnięcia jest inna od wskazanej. W uzasadnieniu podkreślił, iż K. P. zajmuje dom przy ul. A będąc jego współwłaścicielką w 1/7 części. A pomoc mieszkaniowa jest świadczeniem zamiennym w stosunku do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej i przysługuje jedynie tym funkcjonariuszom, którzy spełniają warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, a lokalu takiego nie otrzymali. Cytując przepis art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, iż "funkcjonariuszowi zajmującemu w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej dom, niezależnie od powierzchni tego domu nie przydziela się lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej" wywiódł, że K. P. nie ma prawa do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a więc nie przysługuje jej pomoc finansowa na rozbudowę zajmowanego domu. Skargę na tę decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. P.. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 90 ustawy o Służbie Więziennej przez odmowę przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego pomimo istnienia przesłanek uzasadniających przyznanie takiej pomocy oraz - art. 91 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przez błędna wykładnię tego przepisu i uznanie że ma on zastosowanie w niniejszej sprawie, co uzasadnia odmowę przyznania skarżącej pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. Wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu podniosła, iż art. 91 ust. 1 pkt 1 dotyczy wyłącznie funkcjonariuszy, którzy posiadają – zajmują domy lub lokale mieszkalne o powierzchni równej co najmniej ustalonej normie, na podstawie tytułu prawnego innego niż prawo własności np. decyzji, umowy dzierżawy, czy najmu. W tej grupie nie mieszczą się funkcjonariusze będący właścicielami lub współwłaścicielami domu lub lokalu. pkt 2 dotyczy zaś wyłącznie funkcjonariuszy będących właścicielami lub współwłaścicielami domów lub lokali mieszkalnych o powierzchni równej co najmniej ustalonej normie W ocenie skarżącej podstawą prawną, która powinna być zastosowana w jej sprawie jest przepis art. 91 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, gdyż jest współwłaścicielką domu w 1/7 części. Powierzchnia mieszkalna jaka jej przypada nie przekracza normy ustalonej w art. 85 ust. 2 tej ustawy i przysługuje jej prawo do pomocy finansowej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wnosił o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących błędnej wykładni przepisów art. 91 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej przedstawił własną ich interpretację. Artykuł 91 ust. 1 pkt 1 - zdaniem organu - dotyczy stanu faktycznego związanego z zajmowaniem - zamieszkiwaniem - lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu, spółdzielczego prawa do lokalu, jeśli lokal ten odpowiada co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej lub domu bez względu na zajmowaną powierzchnię i tytuł prawny dający prawo do zajmowania domu. Punkt 2 art. 91 ust. 1 dotyczy stanu prawnego związanego z własnością lokalu mieszkalnego lub domu niezależnie od tego czy funkcjonariusz, stanowiący jego własność, lokal lub dom zajmuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga jest zasadna . Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 poz. 1269 ) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to , że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, oraz procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja zaś lub postanowienie stosownie do art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ) podlega uchyleniu jeżeli sąd stwierdzi : a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania c/ inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, iż doszło do naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowany przez strony. Przedmiotem zarzutów podniesionych w skardze jest naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 90 i art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207 poz. 1761). W ocenie Sądu zarzut ten jest uzasadniony. Zgodnie z art. 90 ust. 1. ustawy o Służbie Więziennej – w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji - funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Wysokość, szczegółowe zasady przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej, uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy określi, w drodze rozporządzenia Minister Sprawiedliwości, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych ( ust. 2 art. 90). Minister Sprawiedliwości na podstawie tej delegacji wydał w dniu 24 czerwca 2003 r. rozporządzenie w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 132 poz. 1235) Przepis § 2 tego rozporządzenia stanowi, że pomoc finansową przyznaje się jednorazowo funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał. Kwestię tę reguluje przepis art. 91 w ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej wymieniając przypadki wyłączające prawo funkcjonariusza do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale kiedy: 1) zajmuje on, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lub dom; 2) jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej; Zaznaczyć należy, iż funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 85 ust. 1 w/w ustawy). Powierzchnię mieszkalną jaka przysługuje funkcjonariuszowi ustala się przy uwzględnieniu jego stanu rodzinnego, stopnia służbowego lub zajmowanego stanowiska oraz normy dodatkowej przysługującej osobom uprawnionym na podstawie przepisów odrębnych, jednak nie więcej niż z dwóch tytułów. Jednostkowa norma powierzchni mieszkalnej wynosi od 7 m2 do 10 m2 ( art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej). Jednakże funkcjonariuszowi samotnemu przysługują dwie normy powierzchni mieszkalnej, o czym stanowi § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater oraz normy powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej i członkom ich rodzin ( Dz. U. nr 35 poz. 304). Skarżącej przysługiwała więc powierzchnia mieszkalna wynosząca 14-20 m2. Organ I instancji odmawiając przyznania skarżącej pomocy finansowej powołał w podstawie prawnej przepis art. 91 ust. 1 pkt. 2 ustawy o Służbie Więziennej. W ocenie Sądu organ dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej sytuacji skarżącej, ale niewłaściwie zinterpretował powołany przepis. Zdaniem organu wynikający z przepisu art. 91 ust. 1 pkt 2 wymóg bycia "współwłaścicielem w części odpowiadającej co najmniej przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej dotyczy lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. A z brzmienia przepisu wynika, że również "domu". Za taką interpretacją przemawia wykładnia językowa. Ustawodawca przy konstruowaniu tego przepisu użył spójnika "lub". Według Słownika Języka Polskiego pod redakcją prof. dr Mieczysława Szymczaka PWN Warszawa 1988 r. "lub" jest to spójnik łączący zdania lub ich człony wyrażający możliwą wymienność albo wzajemne wyłączanie się zdań równorzędnych albo części zadania. W analizowanym przepisie spójnik "lub" łączy dwa człony zdania "lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość" oraz "domu" i wskazuje na możliwą wymienność albo wzajemne wyłączanie się tych części zdania w odniesieniu do pierwszej części przepisu " współwłasności w części odpowiadającej co najmniej przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej". W odniesieniu do stanu faktycznego objętego niniejszą sprawą przepis ten zgodnie z literalnym brzmieniem stanowi, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi, który jest współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej domu położonego w miejscowości pełnienia służby. Brak jest podstaw do odmiennego odczytania tego przepisu. W szczególności, zatrzymanie się na pierwszej jego części odnoszącej się do "lokalu ..." z pominięciem "domu" jest nielogiczne w stosunku do ostatniej jego części, która występuje w liczbie mnogiej i wskazuje że odnosi się zarówno do "lokalu ..." jak i "domu" "położonych w miejscowości pełnienia służby". Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien zastosować przepis art. 91 ust. pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej w literalnym brzmieniu, na co wskazał Sąd - w tym składzie -uzasadniając prawidłowość wykładni językowej. Odnosząc się zarzutu, iż organ odwoławczy niewłaściwie zastosował art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy, Sąd podziela stanowisko skarżącej iż przepis ten dotyczy sytuacji, kiedy funkcjonariusz zajmuje dom lub lokal o powierzchni równej co najmniej ustalonej normie, na podstawie tytułu prawnego innego niż prawo własności. W tej grupie nie mieszczą się funkcjonariusze będący współwłaścicielami domu lub lokalu. Należy zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że gdyby wolą ustawodawcy było łączne traktowanie funkcjonariuszy będących właścicielami lub współwłaścicielami z funkcjonariuszami zajmującymi lokal lub dom na podstawie decyzji, umowy, wówczas przepis art. 91 ust. 1 ustawy nie zawierałby dwóch odrębnych przesłanek wyłączających prawo do przyznania pomocy lecz ustaliłby jedną wspólną dla wszystkich funkcjonariuszy przesłankę wyłączającą takie prawo. Nie sposób natomiast zgodzić się ze stanowiskiem Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł., iż artykuł 91 ust. 1 pkt 1 - dotyczy stanu faktycznego związanego z zajmowaniem - zamieszkiwaniem – w lokalu lub domu, bez względu na zajmowaną powierzchnię i tytuł prawny dający prawo do jego zajmowania. Punkt 2 art. 91 ust. 1 dotyczy zaś stanu prawnego związanego z własnością lokalu mieszkalnego lub domu niezależnie od tego czy funkcjonariusz, ten lokal lub dom zajmuje. Interpretacja ta jest tak dalece dowolna że wręcz sprzeczna z treścią powyższych uregulowań. Kryterium różnicującym regulację z punktu 1 w stosunku do regulacji z punktu 2 ust. 1 art. 91 – wbrew twierdzeniom organu – jest właśnie tytuł prawny do lokalu lub domu. Przy czym punkt 1 tego przepisu obejmuje różne stany władania lokalem lub domem wynikające z różnych tytułów prawnych z wyłączeniem prawa własności, którego dotyczy punkt 2. Jednocześnie należy wskazać, iż załączone przez skarżącą decyzję o przyznaniu pomocy finansowej na rozbudowę domu jednorodzinnego dla S. D. (z dnia [..] oraz z dnia [..]), w ocenie Sądu, nie dają podstaw do wydania decyzji o podobnej lub tożsamej treści. Na podstawie treści tych decyzji nie sposób ocenić, czy zachodzi tożsamość stanów faktycznych w sprawach objętych tymi decyzjami ze sprawą niniejszą. Wbrew twierdzeniom skarżącej, decyzje te, wydane zostały w odmiennym stanie prawnym, a wobec tego, iż nie były poddane kontroli sądowej nie sposób odnieść się do ich prawidłowości. Reasumując: organ I instancji właściwie powołał w podstawie prawnej swojej decyzji przepis art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, ale niewłaściwie go zinterpretował (wbrew literalnemu brzmieniu). Natomiast organ II instancji niewłaściwie zastosował przepis art. 91 ust 1 pkt 1. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji eliminując z obrotu prawnego decyzje obu instancji. O kosztach rozstrzygnął stosownie do art. 200 tej ustawy . Mając na uwadze treść art. 152 cyt. ustawy Sąd stwierdził, iż z uwagi na brak przymiotu wykonalności – orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji jest w tym przypadku bezprzedmiotowe.