II OSK 542/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Leszek Włoskiewicz Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) Jan Paweł Tarno Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2005r. sygn. akt III SA/Gl 862/04 w sprawie ze skargi A. Z.-B. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Lecznictwa Ambulatoryjnego w K. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy K. na rzecz A. Z.-B. kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 14 stycznia 2005 r. sygn. akt III SA/GL 862/04, uwzględniając skargę A. Z.-B., stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy K. z [...] kwietnia 2004 r. nr [...] o odwołaniu skarżącej ze stanowiska dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Lecznictwa Ambulatoryjnego w K. Z uzasadnienia wyroku i akt wynika, iż Rada Gminy K. w dniu [...] kwietnia 2004 r. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2002 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 44 ust. 4 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej po uzyskaniu pozytywnej opinii Rady Społecznej SPZLA odwołała ze stanowiska dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Lecznictwa Ambulatoryjnego w K. A. Z.-B. Po bezskutecznym żądaniu uchylenia uchwały A. Z.-B., działając przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę, zarzucając, że nie zawarto w niej wyniku głosowania, nie załączono wypisu z posiedzenia Rady, ani nie podano przesłanek odwołania. Sporna uchwała została podjęta jednoosobowo przez Przewodniczącego Rady. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, odpierając podniesione zarzuty. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i narusza interes prawny osoby przez wywołanie skutku powodującego uchylenie aktu powołania. Sąd podzielił poglądy wyrażone w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 27 września 1994 r. nr 10/93 (OTK 1994, nr 2, poz. 46), który przyjął, że nadzorowi administracyjnemu podlegają również uchwały organu gminy, podejmowane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie terytorialnym w sprawach zatrudniania i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Nie ma przy tym znaczenia, że osoba, której uprawnień to dotyczy może bronić się przed sądem powszechnym. Oba rodzaje kontroli nie są wzajemnie wykluczające się, lecz komplementarne. W literaturze prawniczej ukształtował się pogląd, że akt administracyjny może wywoływać nie tylko skutki administracyjnoprawne, lecz także obligacyjne w sferze prawa cywilnego albo pracy. Taki akt administracyjny, wywołujący dodatkowo skutki w sferze regulowanej prawem pracy, nie przestaje przez to być aktem administracyjnym. O jego dwoistości można mówić jedynie w odniesieniu do jego skutków. Uznanie więc powierzenia stanowiska kierownika gminnej jednostki organizacyjnej (dyrektora szkoły, zakładu opieki zdrowotnej) lub odwołanie z tego stanowiska za działanie administracyjnoprawne nakazuje oceniać ważność tych czynności według przepisów prawa administracyjnego. Sąd powołuje się na liczne orzeczenia NSA, potwierdzające prezentowane stanowisko. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej; W myśl art. 44 ust. 4 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 z późn. zm.), podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej nawiązuje z kierownikiem tego zakładu stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę, albo zawiera z nim umowę cywilnoprawną. Jednocześnie art. 11 ust. 1 w sprawach nieuwzględnionych w ustawie odsyła do statutu. Powołując się na wyroki NSA (II SA/Ka 1003/01, publ. Pr.Pracy 2002, nr 5, poz. 51 i II SA/Łd 1115/99, OSS 2000, nr 2, poz. 51) Sąd stwierdził, iż przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej są wyjątkowo niespójne, niejasne i nie określają w sposób jednoznaczny organu założycielskiego samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej. Ustawa ta używa różnych określeń w sposób zamienny, takich jak jednostka samorządu terytorialnego, organ czy podmiot. Stąd też dla rozstrzygnięcia kwestii podziału kompetencji pomiędzy organami gminy należy odwołać się do regulacji zawartych w ustawie o samorządzie gminnym. Klauzula określona w art. 18 ust. 1 tej ustawy ustala kompetencje na rzecz rady gminy z wyłączeniem zawartym w art. 30 ust. 2. I tak, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Do zadań wójta należy zaś w szczególności: 1) przygotowanie projektów uchwał rady gminy, 2) określenie sposobu wykonywania uchwał, 3) gospodarowanie mieniem komunalnym, 4) wykonywanie budżetu, 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Samodzielny zakład opieki zdrowotnej utworzony przez gminę, a takim jest Samodzielny Publiczny Zakład Lecznictwa Ambulatoryjnego w K., ma charakter gminnej jednostki organizacyjnej. Stwierdzenie powyższe wynika wprost z regulacji art. 9 ustawy o samorządzie gminnym oraz uregulowania w art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 5 tej ustawy oraz art. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Pogląd ten jest też ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA 2253/99, Pr.Pracy 2000, nr 9, poz. 42). Z tych względów organem właściwym do powołania, a więc także odwołania kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest wójt. Żaden przepis prawa nie pozwala na przyjęcie kompetencji rady. Zaskarżona uchwała zapadła zatem z naruszeniem art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, co oznacza jej nieważność w świetle art. 91 zd. pierwsze tej ustawy. Uznając, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym Sąd stwierdził jej nieważność na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy K., reprezentowana przez radcę prawnego E. T. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1, 11 i 44 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej oraz niewłaściwe zastosowanie art. 9, 7 ust. 1 pkt 5 i art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy samorządowej do zadań własnych gminy należy ochrona zdrowia. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h tej ustawy do wyłącznej kompetencji rady gminy należy tworzenie, likwidacja i reorganizacja przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych i wyposażenie ich w majątek. Stosownie do art. 1 ust. 1 tej ustawy zakład opieki zdrowotnej jest wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych utworzonym i utrzymywanym w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia. Zakład opieki zdrowotnej może być utworzony przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o zoz), czyli na mocy uchwały rady gminy. Zdaniem skarżącej gminy skoro w myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy samorządowej tylko rada gminy może utworzyć zoz to również ten organ w świetle art. 44 ust. 4 ustawy o zoz jest organem właściwym do zatrudnienia kierownika zoz. Art. 44 ust. 4 ustawy o zoz jest lex specialis w stosunku do uregulowania zawartego w art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż wskazuje, że kierownika zakładu powołuje organ, który tworzy zakład. Pogląd taki – zdaniem skargi – wspiera uchwała Sądu Najwyższego z 22 września 2004 r. sygn. akt I PZP 6/04, OSNAPiUS 2005, nr 1, poz. 1), której obszerne fragmenty przytacza. Uchwała ta dotyczy form organizacyjnych w jakich odbywa się udzielanie świadczeń w zdrowotnych, co do których Sąd Najwyższy wypowiedział pogląd, iż formy prowadzenia publicznych zoz, czas trwania i statut uregulowane są poza ustawą o gospodarce komunalnej, co potwierdza uregulowanie zawarte w rozdziale 1a i 2 ustawy o zoz. Zgodnie z art. 36 powołanej ustawy tworzenie publicznych zoz następuje w drodze uchwały właściwego organu samorządu terytorialnego, a więc rady gminy, co pozostaje także w zgodzie z art. 44 ust. 4 ustawy o zoz. Brak jest więc podstaw do odesłania do uregulowania zamieszczonego w art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. W przedmiotowej sprawie Rada Gminy powołała dyrektora Zakładu a WSA nie stwierdził, że uchwała ta została podjęta z naruszeniem prawa. Skarga podnosi, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem odwołania dokonuje ten sam organ, który powołał osobę na stanowisko. Po wyroku WSA byłaby taka sytuacja, że inny organ powołał dyrektora a inny odwołał, co jest sprzeczne z nauką prawa. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia wyroku lub zmiany i oddalenia skargi A. Z.-B. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Z.-B. wniosła o jej oddalenie opowiadając się za stanowiskiem przyjętym w zaskarżonym wyroku, a ponadto w złożonym piśmie procesowym domagała się jej odrzucenia z uwagi na to, iż pełnomocnik wnoszący skargę kasacyjną, działający na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez przewodniczącego Rady, nie był prawidłowo umocowany do działania w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się do zarzutu uczestnika postępowania Sąd ocenił, iż skarga kasacyjna nie podlegała odrzuceniu, jako niedopuszczalna. Wprawdzie wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik przedłożył jedynie pełnomocnictwo Przewodniczącego Rady, jednakże ten brak formalny został następnie uzupełniony. Rację ma skarżąca A. Z.-B., że przewodniczący Rady działając samodzielnie nie może udzielić pełnomocnictwa. Zadaniem przewodniczącego rady jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady (art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Jednakże – jak wynika z przesłanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyciągu z protokołu sesji Rady Gminy K. nr [...] z [...] stycznia 2005 r. Rada jednogłośnie postanowiła o wniesieniu skargi kasacyjnej i upoważniła Przewodniczącego Rady A. K. do podpisywania radcy prawnemu stosownych pełnomocnictw. Wiarygodność tej czynności – wobec zastrzeżeń uczestnika postępowania – Rada Gminy potwierdziła stosowną uchwałą z dnia [...] marca 2006 r. W tej sytuacji wobec spełnienia warunków z art. 44 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uznać, iż skarga kasacyjna została wniesiona prawidłowo i podlega rozpoznaniu. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, iż nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył prawa materialnego, gdyż wyjaśniając treść wskazanych przepisów w skardze kasacyjnej zastosowano niewłaściwą metodę wykładni. Porównanie treści przepisów art. 8 ust. 1 pkt 3, art. 11 ust. 1 i art. 44 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i art. 18 ust. 2 pkt 2 lit. h ustawy o samorządzie gminnym i ich wyjaśnienie tylko w drodze wykładni literalnej prowadzi do wniosków niezgodnych z rzeczywistymi intencjami ustawodawcy. Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej, regulująca zasady tworzenia i działalności wszystkich zakładów opieki zdrowotnej, a więc tworzonych zarówno przez ministrów, wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego, państwowe uczelnie medyczne, kościoły, związki wyznaniowe, pracodawców, fundacje, związki zawodowe, osoby prawne i fizyczne zawiera przepisy mało precyzyjne, w oparciu o które nie sposób ustalić organu właściwego. W myśl art. 36 tej ustawy tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego. Organu właściwego do utworzenia zoz należy w tym przypadku poszukiwać na gruncie ustawy, regulującej ustrój gminy, a więc ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Organem właściwym do utworzenia zakładu opieki zdrowotnej, o którym mowa w art. 36 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o zoz jest – w myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym – rada gminy. Do jej wyłącznej kompetencji zastrzeżone zostało tworzenie zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych. Przepis art. 44 ust. 4 ustawy o zoz stanowi o uprawnieniu podmiotu, który utworzył publiczny zoz do nawiązania z kierownikiem stosunku pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę. Podobnie jak w przypadku tworzenia zoz tak i w odniesieniu do podmiotu upoważnionego ustawowo do powołania (i odwołania) kierownika zakładu opieki zdrowotnej kompetencji należy poszukiwać w ustawie ustrojowej, regulującej status prawny gminy. Rozstrzygające znaczenie ma w tym względzie przepis art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który wśród zadań organu wykonawczego gminy wymienia w pkt 5 zatrudnienie i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Tak więc wykładnia systemowa, którą zasadnie posłużył się Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, iż odwołanie dyrektora publicznego zoz należy nie do kompetencji organu stanowiącego gminy, lecz do jej wójta (burmistrza). Innymi słowy odwołanie ze stanowiska dyrektora publicznego zakładu opieki zdrowotnej, utworzonego przez gminę, w myśl art. 44 ust. 4 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 z późn. zm.) w związku z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2002 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) należy do kompetencji wójta (burmistrza). Uchwała Rady Gminy o odwołaniu A. Z.-B. ze stanowiska dyrektora Publicznego Zakładu Lecznictwa Ambulatoryjnego, jako sprzeczna z prawem, podlegała stwierdzeniu nieważności, co uczyniono w zaskarżonym wyroku stosownie do art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest trafne powoływanie się w skardze kasacyjnej na okoliczność, iż A. Z.-B. została powołana na stanowisko uchwałą Rady Gminy, co dodatkowo miałoby przemawiać za przyjęciem kompetencji Rady przy podejmowaniu uchwały o odwołaniu ze stanowiska. Sąd I instancji rozpoznając, stosownie do art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę A. Z.-B. związany był granicami danej sprawy, a zatem kontrolował tylko legalność uchwały Rady Gminy K. z [...] kwietnia 2004 r. nr [...] o odwołaniu A. Z.-B. ze stanowiska. Poza kognicją Sądu pozostawała legalność uchwały o jej powołaniu. Stąd okoliczność, który organ powołał skarżącą na stanowisko nie miała w sprawie żadnego znaczenia i nie mogła być przedmiotem oceny Sądu. Z powyższych względów na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji zasądzając zwrot kosztów w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 powołanej ustawy.