III SA/Wa 315/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Dudra (spr.), sędzia WSA Małgorzata Jarecka, sędzia del. SO Adam Zarzycki, Protokolant Małgorzata Szamocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Prezesa ZUS w W. z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ZUS 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił E. P. umorzenia należności z tytułu składek na: ubezpieczenie społeczne za grudzień 1999 r. oraz za okres od kwietnia 2000 r. do kwietnia 2003 r., Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2000 r. do kwietnia 2003 r. oraz ubezpieczenie zdrowotne za okres od grudnia 1999 r. do kwietnia 2003 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż z ustaleń faktycznych sprawy wynikało, iż E. P. zlikwidowała prowadzoną działalność gospodarczą, przy czym nie wywiązała się z ustawowego obowiązku odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Ustalono również, iż zobowiązana jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę z wynagrodzeniem w wysokości 850 zł brutto. W stosunku do E. P. wszczęto postępowanie egzekucyjne, które nie doprowadziło do wyegzekwowania zaległości. Urząd Skarbowy W. umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na nieściągalność należności. Prezes ZUS wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) – dalej powoływanej jako u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Prezes ZUS podniósł jednakże, iż umorzenie należności jest instytucją o charakterze wyjątkowym. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako wierzyciel nie ma swobody w dysponowaniu wierzytelnością. Z kolei zrezygnowanie przez Zakład z dochodzenia wykonania przez zobowiązanego obowiązku, musi być rozpatrywane z punktu widzenia równości i powszechności opłacania składek. W uzasadnieniu wskazano również na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Ponadto Prezes ZUS podniósł, iż działalność gospodarcza jest działalnością prowadzoną na własne ryzyko. Z kolei niepowodzenia finansowe nie mogą skutkować obowiązkiem umorzenia należności. Pismem z dnia 4 października 2004 r. wniesiono o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] września 2004 r. W uzasadnieniu decyzji powtórzono argumentację przedstawioną w decyzji I instancji. Prezes ZUS wskazał również, iż dla rozstrzygnięcia istotne znaczenie miał również fakt, iż E. P. jest w wieku aktywności zawodowej, z kolei na mocy art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych upoważniony jest do podejmowania czynności zmierzających do ściągnięcia należności przez okres 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. W związku z tym, zdaniem Prezesa ZUS sytuacja finansowa strony może ulec zmianie. Ponadto w uzasadnieniu decyzji wskazano, iż udzielenie ulgi w postaci umorzenia należności zasadniczo uzależnione jest od wystąpienia czynników niezależnych od sposobu postępowania płatnika, tj. klęski żywiołowej, zdarzenia losowego, bądź innych czynników, na które strona nie miała wpływu. W ocenie Prezesa ZUS trudna sytuacja materialna oraz niski standard życia nie są to wystarczające argumenty do wydania pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia należności. W skardze z dnia 5 stycznia 2005 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona skarżąca zarzuca zaskarżonej decyzji przede wszystkim brak ustosunkowania się do argumentów podnoszonych w odwołaniu a także nie podanie merytorycznej przyczyny uzasadniającej podjęcie decyzji odmownej. Zdaniem strony skarżącej, odmawiając umorzenia zaległości organ nie przeanalizował skutków ekonomicznych i społecznych podjętych decyzji. Pod uwagę nie wzięto kosztów dalszej bezowocnej egzekucji komorniczej, jak również negatywnych skutków dla budżetu państwa. W ocenie strony skarżącej, gdyby właściwie przeanalizowano sprawę, to pozwoliłoby to rozstrzygnąć, czy lepiej już w tej chwili umorzyć zaległości, czy też zwlekać z tą decyzją kilka lat powiększając zadłużenie strony skarżącej oraz wysokość kosztów egzekucyjnych, bez żadnej gwarancji uzyskania spłaty. W skardze wskazano również na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. W ocenie strony skarżącej, jeżeli w oparciu o kryteria ustawowe umorzono komukolwiek zobowiązania wobec ZUS to ta sama zasada dotyczy każdego obywatela. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał i rozszerzył argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca także uwagę na art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną do uchylenia decyzji stanowiło naruszenie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 99 poz. 1071 – j.t.) – dalej przywoływana jako Kpa, który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Art. 107 Kpa określa podstawowe części składowe, jakie powinna decyzja zawierać. Do tych części ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2000r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być wszakże tożsame z dowolnością. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia, jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ podatkowy pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. W świetle art. 107 § 3 Kpa w uzasadnieniu faktycznym należy przytoczyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonać na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym - w tym zakresie - orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładem takiego sposobu rozstrzygania może być wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2001r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635, w którym to stwierdzono, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Innym orzeczeniem godnym zauważenia na tle zaistniałej sprawy jest wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1998r., sygn. akt I SA/Lu 21/98, LEX n 34147, gdzie przyjęto, iż na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 Kpa, przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Natomiast w wyroku z dnia 20 grudnia 1999r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234 NSA skonstatował, że Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego o podstawowym znaczeniu jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Odnosząc powyższe na grunt stanu faktycznego niniejszej sprawy powiedzieć należy, iż strona podnosiła, iż spełniła cztery kryteria określone w art. 28 u.s.u.s.: - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu ustawy Ordynacja podatkowa. - nie nastąpiło zaspokojenie należności podczas likwidacji spółki, - naczelnik urzędu skarbowego lub komornik stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, - jest oczywiste, że z majątku nie uzyska się kwot przekraczających koszty egzekucyjne. Na tak postawione zarzuty organ rozstrzygający sprawę nie udzielił odpowiedzi, nie ustosunkował się do ich treści, powinien wszechstronnie przeanalizować każdy z powołanych zarzutów i odzwierciedlić wynik analizy w uzasadnieniu wydanej decyzji. Takie zachowanie skutkuje wnioskiem, iż nie rozważono w sposób wyczerpujący przesłanek, których zaistnienie może prowadzić do umorzenia należności objętych treścią art. 28 u.s.u.s. Wadliwość ta powoduje dowolność indywidualnego aktu administracyjnego, która nie ma nic wspólnego z fakultatywnością. Podnieść w tym miejscu należy, iż fakultatywny charakter art. 28 nie usprawiedliwia braku ustosunkowania się przez organ administracji do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. Podkreślić z całą mocą trzeba, że organ rozstrzygający w przedmiocie ma obowiązek rozpatrzenia sprawy pod kątem przesłanek z art. 28 w/w ustawy. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy, przy zachowaniu reguł przepisów postępowania administracyjnego, daje prawo do podjęcia decyzji, z uwagi na jej fakultatywny charakter- nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek dających prawo do umorzenia należności. Dla poparcia przedstawionej argumentacji można w tym miejscu powołać się na orzecznictwo NSA, które powstało w wyniku oceny zgodności z prawem decyzji uznaniowych, wydanych w oparciu o art. 31 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych (Dz. U. Nr 108 z 1993 r., poz. 486 ze zm.) i art. 67 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, póz. 926 ze zm.) - dalej powoływanej jako O.p. Przepisy te są swego rodzaju odpowiednikiem art. 28 u.s.u.s., stwarzają uprawnienie do żądania umorzenia zobowiązań, a także mają charakter fakultatywny. W wyroku z dnia 3 września 1999r., sygn. akt I SA/Lu 478/98, Biul.Skarb. 1999/6/30 stwierdzono, że art. 67 § 1 O.p., podobnie jak obowiązujący uprzednio w tym przedmiocie art. 31 ustawy o zobowiązaniach podatkowych, oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że pozostawia on do uznania organu podatkowego istnienie lub nieistnienie w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności, uzasadniających umorzenie zaległości lub odsetek, jak też zakres ewentualnego umorzenia. Nie oznacza to jednak dowolności rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji musi być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analizą - z zachowaniem wymogów proceduralnych, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Na uwagę zasługuje także wyrok NSA z dnia 4 lutego 1998r., sygn. akt III SA 221/97, LEX nr 44814, gdzie powiedziano, że w dość powierzchownych i lakonicznych uzasadnieniach zapadłych w sprawie decyzji nie zadbano o to, by wykazać brak możliwości spełnienia żądania wnioskodawcy dotyczącego umorzenia odsetek z powołaniem się na normę prawną wynikającą z przepisu art. 31 ustawy o zobowiązaniach podatkowych. Uchybienie to trzeba uznać za konsekwencję błędu polegającego na zaniechaniu zabiegu indywidualizacji, tj. rozpatrzenia okoliczności konkretnego przypadku z punktu widzenia przesłanek ujętych w odnoszącym się do sprawy przepisie prawa. Stosując jakikolwiek przepis prawa, organ administracji obowiązany jest bowiem kierować się tymi kryteriami, które są elementami jego hipotezy, nie zaś dowolnymi (nawet najsłuszniejszymi) względami prawnymi lub społecznymi. Podobnie wypowiedział się w wyrokach: z dnia 9 października 1997r., sygn. akt I SA/Po 491/96, LEX nr 34302, z dnia 14 lutego 1997r., sygn. akt SA/Bk 968/95, LEX nr 27443 oraz z dnia 29 listopada 1995r., sygn. akt SA/Wr 763/95, LEX nr 27084. Niezależnie od powyższego podnieść także trzeba, iż w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego uchybiono treści art. 10 § 1 Kpa wyrażającego ogólną zasadę postępowania administracyjnego, tj. czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Natomiast z jego § 3 wskazuje, iż organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Zaprezentowana norma z § 1 omawianego artykułu w sposób jednoznaczny nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium tego postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek zawartych w § 2 w/w artykułu. Prowadzi to do stwierdzenia, iż organy wydające decyzje winny przed ich wydaniem umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 Kpa. Realizacją zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do tego dowodu (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001r., sygn. akt II SA 1095/00, LEX nr 53441). Odpowiednikiem art. 10 Kpa na gruncie przepisów prawa podatkowego jest art. 200 O.p. W oparciu o ten ostatni przepis w orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzecznicza, w której przyjęto, że obowiązek zapewnienia wypowiedzenia się przez strony postępowania przed wydaniem decyzji ciąży także na organie drugiej instancji (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2004r., sygn. akt FSK 156/04, M.Podat. 2004/9/2). Reasumując, tę część argumentacji na tle zaistniałego stanu faktycznego skonstatować należy, iż brak zapewnienia skarżącemu prawa do wypowiedzenia się zarówno przed wydaniem decyzji w pierwszej, jak i w drugiej instancji skutkowało naruszeniem prawa strony do czynnego udziału w tym postępowaniu, co stanowiło naruszenie zasady ogólnej procedury administracyjnej wynikającej z art. 10 § 1 Kpa. Naruszenie w/w przepisu w zestawieniu z podniesionym wcześniej uchybieniem art. 107 § 3 Kpa stanowiło podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. W przedmiocie braku możliwości wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a.