II OSK 856/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.), Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Eugeniusz Mzyk, Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2006 r. na rozprawie w Wydziale II Izby Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Op 417/04 w sprawie ze skargi E. P. na uchwałę Rady Gminy Komprachcice z dnia 23 września 2004 r. Nr XVII/121/04 w przedmiocie zarzutu na projekt planu miejscowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Op 417/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę E. P. na uchwałę Rady Gminy Komprachcice z dnia 23 września 2004 r., nr XVII/121/04 w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. W uzasadnieniu Sąd podał, iż uchwałą z dnia 27 sierpnia 1999 r. Rada Gminy Komprachcice przystąpiła do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy. W rezultacie wyłożenia planu do publicznego wglądu w dniu 8 stycznia 2001 r. E. P. wniosła pismo określone przez siebie jako "protest i zarzuty". Powodem wystąpienia było naruszenie w ocenie skarżącej interesu prawnego poprzez ustalenie dla działki nr [...] w [...] funkcji "1KS – teren istniejącej stacji benzynowej". Pismem z dnia 21 maja 2001 r. Zarząd Gminy w Komprachcicach poinformował E. P. o utrzymaniu w projekcie planu istniejącej funkcji terenu, ale po wprowadzeniu do tekstu planu nakazów ograniczających uciążliwość stacji. Po ponownym wyłożeniu projektu planu, E. P. ponownie wniosła "protesty i zarzuty", kwestionując istnienie stacji benzynowej obok jej działki. W związku z powyższym Rada Gminy w Komprachcicach podjęła uchwałę nr XXIII/189/2001 o odrzuceniu protestów dotyczących lokalizacji w projekcie planu istniejących obiektów – zakładu drzewnego i stacji paliw. E. P. złożyła na tę uchwałę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w wyniku której rozpoznający sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2794/03, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że pisma skarżącej kierowane do Zarządu Gminy w Komprachcicach nosiły znamiona zarzutu, a niewłaściwe zaliczenie pisma skarżącej spowodowało brak uzasadnienia uchwały odnoszącej się do indywidualnej sytuacji wnoszącej pismo. Zaskarżoną uchwałą z dnia 23 września 2004 r. Rada Gminy Komprachcice odrzuciła zarzut wniesiony przez E. P. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zurbanizowanego wsi [...] dotyczący przeznaczenia działki nr [...] na tereny istniejącej stacji paliw oznaczonej symbolem 1KS. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że projekt planu dla spornego terenu utrzymuje przeznaczenie działki zgodne ze stanem faktycznym i z dotychczas obowiązującym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Komprachcice. Zmiany w projekcie planu wprowadzono w celu wyeliminowania konfliktu pomiędzy istniejącymi obok siebie funkcjami: mieszkaniową i usług samochodowych. Na powyższą uchwałę E. P. wniosła skargę do sądu administracyjnego z żądaniem jej uchylenia. Zarzuciła, że zmiana przeznaczenia działki nr [...] narusza art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na nieuwzględnienie w planowaniu przestrzennym wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę wskazując, że uchwała jest zgodna z prawem. Podniósł, że obowiązek uwzględnienia zarzutu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). W ocenie Sądu, sporny projekt nie narusza przepisów powszechnie obowiązujących. Uchwała nie przekracza również granic uznania, przy korzystaniu przez gminę z uprawnień określonych w art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W konkluzji Sąd stwierdził, iż jego rola w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny, czy Zarząd i Rada Gminy w Komprachcicach realizując swoje kompetencje planistyczne, określone w art. 4 ust. 1 i art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie naruszyła uprawnień skarżącej przyznanych przepisami art. 18 i art. 24 tej ustawy. Tak zakreślony zbiór praw podmiotowych skarżącej nie został, w ocenie Sądu, uszczuplony. O powyższego wyroku E. P. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. W skardze kasacyjnej zarzucono: – naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, czyli art. 3 § 2 ust. 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, – naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, czyli art. 1 ust. 1 i art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że sporna stacja paliw rzeczywiście istnieje, ale jej wybudowanie było całkowicie bezprawne, a decyzja lokalizacyjna została uznana za nieważną. Usankcjonowanie tego stanu rzeczy narusza zasady współżycia społecznego, a stanowienie aktów prawa miejscowego nie może być równoznaczne z legalizacją bezprawia. Sąd nie przeprowadził także analizy w zakresie oddziaływania przedmiotowej stacji paliw na środowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga ma usprawiedliwione podstawy, choć część jej zarzutów nie może być uznana za zasadne. W szczególności zamierzonego skutku nie może odnieść zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jako że jest to przepis upoważniający sądy administracyjne do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Takim aktem nie jest zaskarżona uchwała Rady Gminy Komprachcice w przedmiocie odrzucenia zarzutu skarżącej wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta jest aktem indywidualnym i jako taka podlega kontroli sądu administracyjnego, tyle że na podstawie innej niż wskazana normy prawnej, tj. normy art. 3 § 2 pkt 6 ww. ustawy. Chybionym jest zatem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia normy prawnej, której sąd w sprawie nie stosował i stosować nie mógł. W tych samych kategoriach ocenić należy zarzut naruszenia przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis ten jako dotyczący aktów prawa miejscowego a nie uchwał rady gminy o charakterze aktu indywidualnego, nie był przez sąd stosowany. Również zarzut naruszenia przepisu art. 1 ust. 1, mającej zastosowanie w sprawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem jako przepis określający zakres przedmiotowy ustawy nie był przez sąd wprost stosowany, a już z pewnością nie był przez sąd kwestionowany. Podzielić natomiast trzeba zarzut skargi kasacyjnej naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 3 przywołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a to w związku z tym, iż prawo do zagospodarowania terenu, o którym mowa w tym artykule zobowiązuje radę gminy do równorzędnego ważenia w procesie planistycznym interesów prawnych wszystkich właścicieli gruntów, pod kątem konstytucyjnie chronionego prawa własności, a wszelkie ograniczenia sposobu wykonywania tego prawa mogą następować tylko wówczas gdy jest to niezbędne ze względu na interes ogólny i tylko na zasadzie proporcjonalności. W tym kierunku idzie orzecznictwo sądowe, a dobrym tego przykładem jest wyrok tego samego Sądu podjęty w sprawie tej samej gminy z dnia 18 kwietnia 2005 r. (sygn. akt II SA/Op 415/04). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekając w niniejszej sprawie, dał co prawda wyraz takiej interpretacji art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ale nic nie wskazuje na to, aby poza tą ogólnie wyrażoną deklaracją, odniósł ją do stanu rozpoznawanej sprawy, przechodząc do porządku nad zaskarżoną uchwałą Rady Gminy Komprachcice, która ww. wymogom nie czyni zadość, co mając na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.