II SA/Gl 223/05

Dnia 16 lutego 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie: WSA Sławomir Wojciechowski (del.) WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2006 roku, sprawy ze skargi E. G. i C. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku, Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] roku, Nr [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie części budynku mieszkalnego z częścią usługową, położonego w J. przy ulicy A, postanowił w trybie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) umorzyć postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazał, że odwołujący się K. i Z. P. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji, albowiem w świetle art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) stroną w takim postępowaniu jest wyłącznie inwestor. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone zostało postępowaniem z wniosku inwestora J. S. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Pozwolenia takiego udzielił pierwotnie Prezydent Miasta J. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art.56 ust.1, art.57, art.59 ust.1 pkt 1 i 2 oraz ust.2 w związku z art.55 ust.1 pkt 1 i ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126). Odwołania od powyższej decyzji wnieśli K. i Z. P. oraz E. i C. G. – właściciele sąsiednich działek. Wojewoda [...] po uzupełnieniu materiału dowodowego decyzją z dnia [...] r. nr [...] z powołaniem się na art.138 § 1 pkt 1 kpa oraz art.55 ust.1 pkt 1, art.56 ust.1 i art.57 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W wyniku skargi wniesionej do sądu administracyjnego, prawomocnym wyrokiem z dnia 25 marca 2004 roku w sprawie o sygn. akt II SA/Ka 166/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd m.in. zalecił organowi pierwszej instancji, aby ponownie rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności dokonał protokolarnego stwierdzenia jakie konkretnie zmiany od ustaleń i warunków pozwolenia i zatwierdzonego projektu budowlanego (w tym także projektu zagospodarowania terenu) zostały dokonane przez inwestora. Miał przy tym wykorzystać w tym celu dostarczoną przez inwestora dokumentację z naniesionymi zmianami, co po przeprowadzeniu kontroli miało umożliwić podjęcie rozważań, czy dokonane zmiany w sposób istotny lub nieistotny odstępują od projektu i warunków pozwolenia. Niezależnie od postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, w którym to postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej "zlokalizowanej w J. przy ulicy A własność Pani J. S.". Na skutek odwołania E. i C. G. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i w pełni zaaprobował stanowisko tego organu o bezprzedmiotowości postępowania. W wyniku skargi wniesionej także na tę ostatnio wymienioną decyzję do sądu administracyjnego, prawomocnym wyrokiem z dnia 17 listopada 2004 roku w sprawie o sygn. akt II SA/Ka 2396/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd w uzasadnieniu powołał się m.in. na wyżej wskazany wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 marca 2004 roku i stwierdził, że zarówno sprawa udzielenia pozwolenia na użytkowanie jak i istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę będzie rozpoznawana przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, przy czym przed merytorycznym rozpoznaniem wniosku o pozwolenie na użytkowanie organ ten zobligowany będzie do oceny dokonanych przez inwestora odstępstw. Tym samym Sąd przesądził, że oba dotychczas prowadzone postępowania (w sprawie pozwolenia na użytkowanie oraz w sprawie samowoli budowlanej) prowadzone będą, jako jedno postępowanie administracyjne, a to z uwagi na charakter postępowania, jak i na zmiany kompetencyjne organów po dniu 11 lipca 2003 roku. Po tej bowiem dacie w obu tych sprawach właściwymi stały się organy nadzoru budowlanego. Z zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem (decyzją z dnia [...] roku w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego) nie zgodzili się skarżący E. i C. G. oraz państwo K. i Z. P., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarga tych ostatnich została jednak odrzucona prawomocnym postanowieniem tut. Sadu z dnia 9 maja 2005 roku, a zatem rozpoznaniu w niniejszej sprawie podlega wyłącznie skarga E. i C. G.. W skardze, jak i w późniejszym piśmie procesowym zarzucono, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności przepisów art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 28, 105 § 1 i 138 § 1 pkt 3 kpa. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji bądź też stwierdzenia ich nieważności. W szczególności zwrócili uwagę, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 roku, albowiem postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie wszczęte zostało przed tą datą i powinno być prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych, a to z kolei skutkuje, że powinni być stroną takiego postępowania na zasadzie art. 28 kpa. Ponadto zarzucili nie wykonanie przez organy nadzoru budowlanego wcześniej powołanych wyroków WSA w Gliwicach. Dalsze zarzuty skarżących sprowadzały się do merytorycznej krytyki decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] 2005 roku uczestniczka postępowania J. S. wniosła również o oddalenie skargi podzielając argumenty organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja nie jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem. Na wstępie wskazać przyjdzie, iż zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Z kolei z treści art. 170 p.s.a. wynika, że prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. W takim stanie prawnym oba poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji wyroki WSA w Gliwicach (z 25 marca 2004 roku i z 17 listopada 2004 roku) były dla organów nadzoru budowlanego i dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie bezwzględnie wiążące. Na marginesie wskazać należy, że w wyroku z dnia 5 października 2005 roku w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 134/05, wydanym na skutek skargi tych samych skarżących na niewykonanie przez organ pierwszej instancji wyroku z dnia 17 listopada 2004 roku, tut. Sąd wskazał m.in., że Sąd podzielił te zarzuty skarżących, które odnosiły się do pominięcia ich, jako strony w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku z dnia 17 listopada 2004 roku. Co prawda wyrok ten zapadł już po wydaniu zaskarżonej decyzji, jednakże dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie jest wiążący, a to z uwagi na powołany wyżej art. 170 p.s.a. Powyższe ustalenia prowadzić musiały zatem do uwzględnienia skargi. Jakkolwiek zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 roku stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, to organy winny mieć na uwadze, że w związku ze zmianami kompetencyjnymi, a także wiążącymi je wyrokami WSA, prowadzone postępowanie nie było li tylko postępowaniem w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Aby bowiem mogło dojść do zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to wobec wcześniejszego uchylenia przez Sąd decyzji na mocy wyroku z dnia 17 listopada 2004 roku, organ w toku postępowania badał także kwestie ewentualnej samowoli. Taki stan rzeczy spowodował, że postępowanie obejmowało swoim przedmiotem nie tylko pozwolenie na użytkowanie. To z kolei nakazywało organom ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony na zasadach ogólnych (art. 28 kpa) i tego też powodu tak skarżących, jak i K. i Z. P. należało uznać za strony w postępowaniu, które zakończone zostało zaskarżoną decyzją. Wyżej naprowadzony zakres przedmiotowy prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego wykluczał zastosowanie w sprawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, iż odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniesione zostało zarówno przez E. i C. G., jak i przez K. i Z. P.. Z treści natomiast zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, iż wydane zostało ono jedynie na skutek odwołania K. i Z. P.. To z kolei oznaczać może, że odwołanie E. G. i C. G. bądź nie zostało w ogóle rozpatrzone, bądź też omyłkowo skarżący zostali pominięci w treści zaskarżonej decyzji. Takie uchybienie stanowi naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 107 § 1 w związku z art. 140 kpa. Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego (niewłaściwe zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego), a także przepisów postępowania (art. 107 § 1 kpa), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To z kolei powoduje konieczność uchylenia kontrolowanej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.s.a. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów. Ponieważ uchylono decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, organ odwoławczy przystąpi do merytorycznego rozpoznania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Dopiero w takim przypadku, w razie ponownego poddania rozstrzygnięcia kontroli przez sąd administracyjny, będzie on mógł ustosunkować się do tych zarzutów, które dotyczyły meritum sprawy.