II OSK 882/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie: Sędzia NSA Tadeusz Geremek (spr.) Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 223/05 w sprawie ze skargi E. G. i C. G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu oddala skargę kasacyjną Uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach,wyrokiem z dnia 16 lutego 2006 r.w sprawie II SA/GI 223/05 ze skargi E. G. i C. G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, uchylił zaskarżoną decyzję orzekając ponadto ze nie podlega ona wykonaniu. W uzasadnieniu Sąd podał, że przedmiotową decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] grudnia 2004 udzielającego pozwolenia na użytkowanie części budynku mieszkalnego z częścią usługową, położonego w J. przy ul. K., postanowił w trybie art.138 par.1 pkt.3 kpa ,umorzyć postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ ten wskazał, że odwołujący się K. i Z. P. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji, albowiem w świetle art.59 ust7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /t.j.DzU nr 207 z 2003 poz.2016 z późn.zm./ stroną w takim postępowaniu jest wyłącznie inwestor. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone zostało postępowaniem z wniosku inwestora J. S. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Pozwolenia takiego udzielił pierwotnie Prezydent Miasta J. decyzją z dnia 30.10.2001 r.-wydaną na podstawie art.56 ust.1,art.57,art.59 ust.1 pkt.1 i 2 oraz ust.2 w zw. z art.55 ust.1 pkt.1 i ust.2 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /DzU nr 106 z 2000 r. poz.1126/ Odwołania od powyższej decyzji wnieśli K. i Z. P. oraz E. i C. G. właściciele sąsiednich działek. Wojewoda Śląski po uzupełnieniu materiału dowodowego, decyzją z dnia 17.12.2001r. powołując się na przepisy art.55 ust.1 pkt.1,art.56 ust.1 i art.57 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W wyniku skargi wniesionej do sądu administracyjnego, prawomocnym wyrokiem z dnia 25 marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie o sygn.akt II SA/Ka 166/02,uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zalecił organowi pierwszej instancji, aby rozpatrując ponownie sprawę w pierwszej kolejności dokonał protokolarnego stwierdzenia jakie konkretne zmiany od ustaleń i warunków pozwolenia i zatwierdzonego projektu budowlanego zostały dokonane przez inwestora,wykorzystując w tym celu dokumentację inwestora z naniesionymi zmianami,co po przeprowadzeniu kontroli miało umożliwić podjęcie rozważań,czy dokonanie zmiany w sposób istotny lub nieistotny odstępują od projektu i warunków pozwolenia. Niezależnie od postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, które decyzją z dnia 2.07.2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej zlokalizowanej w J. przy ul. K., własność J. S. W wyniku odwołania E. i C. G., Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, decyzją z dnia 28 sierpnia 2002 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i w pełni zaaprobował stanowisko tego organu o bezprzedmiotowości postępowania. Wskutek skargi wniesionej również na tą decyzję, prawomocnym wyrokiem z dnia 17.11.2004 r.w sprawie o sygn. akt II Ka 2396/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd w uzasadnieniu powołał się m.in. na wyżej wskazany wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25.03.2004 r. i stwierdził, że zarówno sprawa udzielenia pozwolenia na użytkowanie jak i istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę będzie rozpatrywana przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji,przy czym przy merytorycznym rozpoznaniem wniosku o pozwolenie na użytkowanie organ ten będzie zobligowany do oceny dokonanych przez inwestora odstępstw. Tym samym Sąd przesądził, że oba dotychczas prowadzone postępowania /tj. w sprawie pozwolenia na użytkowanie oraz w sprawie samowoli budowlanej/ prowadzone będą jako jedno postępowanie administracyjne z uwagi na charakter postępowania jak i z uwagi na zmiany kompetencyjne organów po dniu 11 lipca 2003 r., bowiem po tej dacie w obu tych sprawach właściwymi stały się organy nadzoru budowlanego. Z zaskarżonym w tej sprawie rozstrzygnięciem /decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego/ nie zgodzili się skarżący E. i C. G. oraz K. i Z. P., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach. Skarga tych ostatnich została jednak odrzucona prawomocnym postanowieniem z dnia 9 maja 2005 r. a zatem rozpoznaniu w niniejszej sprawie podlega wyłącznie skarga E. i C. G. W skardze jak i późniejszym piśmie zarzucono, że zaskarżoną decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa a w szczególności przepisów art7 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy-Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /DzU nr 80 poz.718/art.59 ust.7 Prawa budowlanego oraz art.28,105 par.1 i 138 par.1 pkt.3 kpa. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji bądź stwierdzenia ich nieważności. Skarżący podnieśli w szczególności, że w sprawie nie znajduje zastosowania art.59 ust.5 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r.,ponieważ postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie wszczęte zostało przed ta datą i powinno być prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych a to z kolei skutkuje,że powinni być stroną takiego postępowania na zasadzie art.28 kpa. Skarżący zarzucili również nie wykonanie przez organy nadzoru budowlanego wcześniej powołanych wyroków WSA w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uchylając zaskarżoną decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał na wstępie, że zgodnie z przepisem art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /DzU nr 153 poz.1270 z późn.zm./ ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W takim stanie prawnym oba poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji wyroki WSA w Gliwicach /z dnia 25 marca 2004 r. i z 17 listopada 2004 r./ były dla organów nadzoru budowlanego i dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie bezwzględnie wiążące. Ustalenia i wnioski zawarte w tych wyrokach prowadzić zatem musiały,zdaniem sądu,do uwzględnienia skargi. Jakkolwiek zgodnie z art.59 ust.7 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r. stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor,to organy winny mieć na uwadze,że w związku ze zmianami kompetencyjnymi także wiążącymi je wyrokami WSA,prowadzone postępowanie nie było tylko postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie,bowiem w postępowaniu tym sąd badał także kwestie ewent. samowoli.Fakt ten nakazywał z kolei organom nadzoru ustalenie kręgu podmiotów,którym przysługuje przymiot strony na zasadach ogólnych i z tego powodu tak skarżących jak i K. i Z. P. należało uznać za strony w postępowaniu które zostało zakończone zaskarżoną decyzją. Sąd pierwszej instancji zwrócił również uwagę iż odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniesione zostało zarówno przez E. i C. G. jak i przez K. i Z. P. Z treści natomiast zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika że wydane ono zostało jedynie wskutek odwołania K. i Z. P., co z kolei oznacza, że odwołanie E. i C. G. bądź nie zostało w ogóle rozpatrzone, bądź tez omyłkowo skarżący zostali pominięci w treści zaskarżonej decyzji, co stanowi naruszenie art.107par.1 w zw. z art.140 kpa. Wskazane naruszenia przepisów, w ocenie Sądu pierwszej instancji,mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy,co wiąże się z koniecznością uchylenia zaskarżone decyzji na podstawie art.154 par.1 pkt.1 lit.a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. W skardze kasacyjnej J. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz odrzucenie skargi lub umorzenie postępowania lub alternatywnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu względnie o oddalenie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1.naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy a w rozumieniu art..174 pkt.2 ustawy a to art.33 par.2,art.50 par.1,art.52 par.1,art.58 par.1 pkt.6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,poprzez ich niezastosowanie 2.naruszenie przepisów o postępowaniu tj. art.153 i art.170 ustawy a także art.62 kpa,poprzez przyjęcie że wyroki z dnia 25.03.2004 r. oraz z dnia 17.11.2004 r. przesądziły, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie oraz w sprawie samowoli budowlanej muszą być prowadzone jako jedno postępowanie administracyjne, mimo że brak jest do tego podstaw prawnych 3.naruszenie przepisów prawa przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art.28 kpa praz art.59 ust.7 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że analiza decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. wskazuje, że organ ten rozpoznał nią jedynie odwołanie K. P. i Z. P. , zatem brak było po stronie wnoszących skargę E. G. i C. G. ,substratu zaskarżenia, skoro organ nie rozstrzygnął odwołania. Pełnomocnik skarżącej przytoczył także szersze rozważania odnoszące się do kwestii przymiotu strony, który uzasadnia jej legitymację do udziału w postępowaniu administracyjnym a także do wniesienia skargo do Sądu administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej Sąd pierwszej instancji pominął w swoich rozważaniach szczegółowa analizę tej kwestii. Zgodnie zaś z art.59 ust.7 Prawa budowlanego stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest inwestor tj. J. S. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. G. i C. G. wnieśli o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Uczestnicy postępowania podnieśli m.in,. że ich legitymacja do wniesienia skargi do WSA w Gliwicach jest bezsporna, bowiem zaskarżona decyzja z dnia 21 stycznia 2005 r. podjęta została w wyniku ich odwołania i odnosi się do ich praw i obowiązków zaś ich pominięcie w osnowie decyzji należy traktować jako przeoczenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. W myśl przepisu art. 174 wskazanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania, iż naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę zasadności. Wobec takich regulacji prawnych nie może budzić wątpliwości,że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie,zaś uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej,wyznaczajacych zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta jest wyłącznie na drugiej z podstaw kasacyjnych wymienionych w art.174 p.p.s.a to jest mogącego m mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania. Zasadniczo zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się do braku legitymacji czynnej/statusu strony/ C. i E. G. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną w obecnym stanie prawnym brak jest przepisu prawa materialnego dającego C. i E. G. prawnie chroniony interes do skutecznego wniesienia skargi,bowiem nie są oni stroną postępowania administracyjnego w sprawie o pozwolenie użytkowania. Natomiast w postępowaniu tym winien być wyłącznie stosowany art.59 ust.7 prawa budowlanego,w myśl, którego strona w tym postępowaniu jest wyłącznie inwestor. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza w pierwszej kolejności, że Sąd pierwszej instancji dostrzegł fakt, że zaskarżona w postępowaniu prze tym sądem decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach zwiera wskazaną wadę polegająca na tym, że odnosi się wyłącznie do odwołania K. i Z. P. zaś niespornym jest, że odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. wnieśli również C. i E. G., którzy jednak zostali przez organ odwoławczy pominięci w treści zaskarżonej decyzji. Z tego względu w ponownym postępowaniu organ odwoławczy ma możliwość naprawy tego uchybienia. W odniesieniu do zasadniczego zarzutu dotyczącego braku podstaw prawnych do przyznania statusu i uprawnień strony w postępowaniu o pozwolenie użytkowania, Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko i pogląd wyrażone w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W szczególności zgodzić się należy z poglądem Sądu pierwszej instancji że z uwagi na wyroki WSA w Gliwicach zapadłe w sprawach samowoli budowlanej i pozwolenia na użytkowanie a także z uwagi na zmiany kompetencyjne organów administracji rozpoznających tego rodzaju sprawy, organy te ustalały krąg podmiotów którym przysługuje przymiot strony,szerzej,na ogólnych zasadach tj. w oparciu o art.28 kpa. Z tego też względu Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że brak jest możliwości zastosowania dyspozycji art.59 ust.7 Prawa budowlanego i uznanie, że strona w tym postępowaniu jest wyłącznie inwestor J. S. Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy/art.174 pkt.2 p.p.s.a/ opisanych w skardze kasacyjnej. Należy również zauważyć, że uchylenie zaskarżonej decyzji mocą Sądu wyroku pierwszej instancji pozwoli na rozpatrzenie wszystkich tych kwestii, które budzą wątpliwości jak również na usunięcie stwierdzonych przez ten Sąd nieprawidłowości. Z wymienionych wyżej powodów skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstawnie zachodzą również podstawy nieważności brane pod uwagę z urzędu. W tej sytuacji skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art.184 p.p.s.a.