II SA/Op 107/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Burmistrza Prószkowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 27 sierpnia 2004 r. nr PN.III-LP-0911-1-81/2004 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy o d d a l a s k a r g ę. Zarządzeniem z dnia 20 marca 2003 r., nr 34/2003, w sprawie wymagań jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części, Wójt Gminy Prószków, działając na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. nr 132, poz. 622 z późn. zm.), postanowił, iż przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych musi: posiadać biuro położone na terenie gminy Prószków, stworzyć 15 nowych miejsc pracy dla bezrobotnych osób mieszkających na terenie Gminy Prószków, składować odpady komunalne odbierane od właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Prószków na składowisku w Domecku, składować wyłącznie na składowisku w Domecku odpady komunalne odbierane od właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Prószków a ponadto zapewnić świadczenie usług u co najmniej 30% mieszkańców. Jednocześnie nakazano uprawdopodobnienie spełnienia powyższych wymagań odpowiednimi dokumentami (§ 1 zarządzenia). W § 2 zarządzenia postanowiono, że w stosunku do pozostałych rodzajów działalności odpowiednie zastosowanie ma §1, natomiast w § 3 zarządzenia określono, że wchodzi ono w życie z dniem podjęcia. W związku ze skargą na powyższe zarządzenie, wniesioną przez Spółkę A w O., Wojewoda Opolski pismem z dnia 22 lipca 2004 r., zwrócił się do Wójta Gminy Prószków o przesłanie jego treści oraz przedstawienie informacji o jego stosowaniu wobec przedsiębiorców. W dniu 4 sierpnia 2004 r. zarządzenie wraz z żądanymi wyjaśnieniami wpłynęły do Wojewody Opolskiego, który następnie - w dniu 27 sierpnia 2004 r. - wydał rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy Prószków, uznając że Wójt (obecnie Burmistrz Miasta Prószków) przekroczył upoważnienie ustawowe a nadto, z ruszeniem art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczył wolność prowadzenia działalności gospodarczej. Wojewoda powołał się na dotychczasowe orzecznictwo powstałe na tle art. 7 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w- gminach, z którego wynika, że wójt, wydając zezwolenie na świadczenie usług określonych w art. 7 ust. 1 tej ustawy, może jedynie oceniać czy przedsiębiorca posiada środki techniczne pozwalające na wykonywanie działalności objętej zezwoleniem. W związku z tym, w ocenie organu nadzoru, wymagania określone w zarządzeniu mogły dotyczyć wyłącznie środków technicznych, tj. urządzeń i pojazdów służących do wykonywania usług. Tymczasem wymogi określone w zarządzeniu odnoszą się do sposobu świadczenia usług przez przedsiębiorcę, co przesądza o przekroczeniu upoważnienia ustawowego, a dodatkowo narusza treść art. 22 Konstytucji R.P. Marginalnie podniesiono również, iż treść zarządzenia budzi wątpliwości interpretacyjne przez użycie sformułowania "odpowiednie zastosowanie" oraz ze względu na brak konkretnego wskazania jakie dokumenty przedsiębiorca ma przedstawić. W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Burmistrz Prószkowa wniósł o jego uchylenie, jako że w jego ocenie naruszono art. 90 i art. 94 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącego nie został dochowany trzydziestodniowy termin upoważniający Wojewodę do wydania rozstrzygnięcia, gdyż organ nadzoru zapoznał się z treścią zarządzenia już w czerwcu 2004 r., przy okazji rozpoznawania skargi przedsiębiorcy. Nadto pismo z dnia 22 lipca 2004 r., w którym zwrócono się o przesłanie spornego zarządzenia i udzielenie wyjaśnień, nie pochodziło od organu nadzoru, lecz od osoby fizycznej i do niej też skierowano odpowiedź. Kolejny zarzut skargi dotyczył naruszenia art. 87 i art. 94 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z pierwszą regulacją, organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Natomiast art. 94 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w określonym terminie albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Ponieważ oba wskazane w przepisie przypadki nie dotyczą przedmiotowego zarządzenia, Wojewoda Opolski nie mógł, po upływie roku od daty podjęcia aktu, stwierdzić jego nieważności. Ponadto Burmistrz Prószkowa wskazał, że rozstrzygnięcie nadzorcze ma jeszcze inne braki, gdyż nie zawiera pełnej podstawy prawnej ani też jej nie wyjaśnia. Nie uzasadniono także zarzutu rzekomego naruszenia art. 22 Konstytucji R.P. Powyższe braki stanowią zdaniem skarżącego - naruszenie art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 107 k.p.a. Przytaczając fragment rozstrzygnięcia nadzorczego, Burmistrz doszedł do przekonania, że Wojewoda podważył konstytucyjność art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, skoro stwierdził, że Wójt ograniczył wolność prowadzenia działalności gospodarczej, a można to czynić jedynie w drodze ustawy. Na koniec skarżący zarzucił, że organ nadzoru naruszył art. 91 ust. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 61 § 4 k.p.a. nie zawiadamiając organu gminy o wszczęciu postępowania i pozbawiając gminę czynnego udziału w postępowaniu. Dopiero na etapie skargi do Sądu organ mógł wskazać na niektóre powody podjęcia przedmiotowego zarządzenia, a to m.in. dbałość o ciągłość w świadczeniu usług komunalnych oraz konieczność realizacji programu gospodarki odpadami. Dodatkowo podkreślono również, że wykładnia celowościowa przepisów dotyczących materii objętej treścią zarządzenia potwierdza prawidłowość działań Wójta. Za wadliwe uznano odwoływanie się do orzecznictwa powstałego na tle art. 7 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w sytuacji, gdy podstawa prawna zarządzenia jest inna. Wojewoda Opolski, podtrzymując swe wcześniejsze stanowisko, wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wyjaśnił, że nie kwestionował konstytucyjności przepisów a wypowiadał się jedynie co do sposobu wykonania ustawowego upoważnienia przez Wójta, który ograniczony jest Konstytucją i ustawami, w tym także innymi przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stąd też zasadnym było odwołanie się do orzecznictwa powstałego na tle art. 7 ust. 2 tej ustawy. Z kolei, zgodnie z wykładaną gramatyczną jej art. 7 ust. 3, wymagania określone w zarządzeniu przedsiębiorca powinien spełniać w chwili ubiegania się o zezwolenie, tymczasem niektóre wymogi, jak np. składowanie odpadów wyłącznie na składowisku w Domecku, dotyczą sposobu świadczenia usług już po uzyskaniu zezwolenia. W tym właśnie Wojewoda upatruje naruszenia norm konstytucyjnych. Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 14 maja 1999 r., sygn. akt II SA 385/99, zgodnie z którym obowiązek określony w art. 90 w/w ustawy obejmuje także akty podejmowane przez organ wykonawczy gminy. Z ostrożności procesowej, pod rozwagę Sądu poddano też ocenę, czy sporne zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego. Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Op 364/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, przyjmując, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy aktu nie będącego aktem prawa miejscowego, co do którego nie występował obowiązek przedkładania wojewodzie. Zwrócono uwagę na naruszenie przez organ nadzoru obowiązku zawiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego. W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej Wojewody Opolskiego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 grudnia 2005 r., sygn. II OSK 394/05 uchylił wyrok WSA w Opolu, wskazując w uzasadnieniu, iż zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90, albo jeśli są one aktem prawa miejscowego. Z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie wynika nie tylko czasokres, po upływie którego nie można stwierdzić nieważności aktu wydanego przez organ gminy, ale także obowiązek przedkładania go organowi nadzoru. Przepis ten mówi o uchwałach lub zarządzeniach organu gminy, nie zawierając żadnych wyłączeń z tych aktów. Nie było podstaw do uznania, że zarządzenie Wójta Gminy Prószków z dnia 20.03.2003 r. nr 34/2003 było wyłączone z tego obowiązku, zwłaszcza, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika na czym Wojewódzki Sąd oparł swoje, wyrażone kategorycznie, uznanie co do braku tego obowiązku. Ponieważ organ Gminy Prószków uchybił obowiązkowi przedłożenia zarządzenia w terminie wskazanym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie, nie można zgodzić się z Wojewódzkim Sądem, że Wojewoda uchybił również terminowi przewidzianemu w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie wobec braku obowiązku po stronie wówczas Wójta Gminy Prószków przedłożenia wydanego przez siebie zarządzenia. Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.), który obliguje organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) do określenia i podania do publicznej wiadomości wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenie schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części. Aktowi wydanemu na podstawie takiego upoważnienia trudno odmówić charakteru aktu prawa miejscowego. Jest on skierowany co prawda do przedsiębiorców zamierzających ubiegać się o zezwolenia, ale do nieokreślonego ich kręgu, a nadto ustalający wymagania jakie podmioty te winny spełniać, zatem decydujący o ich obowiązkach, jeśli chcą korzystać z przysługującego im prawa prowadzenia działalności gospodarczej. Akt ten nadto ma być podany do publicznej wiadomości, zatem do wiadomości nie tylko podmiotów ubiegających się o zezwolenie, ale także całej wspólnoty samorządowej, w tym również tych, od których będą odbierane odpady komunalne. Nadaje to aktowi temu charakter abstrakcyjny i generalny, zawierający normy rodzące skutki dla ubiegających się o zezwolenie. Wobec tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że Wojewoda Opolski naruszył art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie, w ponownym postępowaniu Sąd powinien się odnieść do kwestii czy Wojewoda miał podstawy do orzeczenia, że zarządzenie zawiera istotne naruszenie prawa z punktu widzenia meritum sprawy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu. W wyroku z dnia 29 grudnia 2005 r. NSA przyjął, iż objęte rozstrzygnięciem nadzorczym zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego. Stanowiskiem tym z mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej PPSA, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę jest związany, a jego przyjęcie implikuje dalsze skutki, istotne z punktu widzenia oceny legalności przedmiotowego zarządzenia i to niezależnie od zarzutów podniesionych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż skoro w sprawie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego, to podstawowym obowiązkiem organu było ustanowienie w nim przepisów normujących wejście tego aktu w życie, z zachowaniem odpowiedniego vacatio legis. Przedmiotowa uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być zatem, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 7 ust. 3 powołanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (obecnie Dz. U. z 2005 r., nr 190, poz. 1606 ze zm.). Przepisy tej ostatniej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe oraz że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy, a nadto że akty prawa miejscowego, stanowione przez organy gminy, ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2). Podobnie według art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Oznacza to, że przepis prawa nie ogłoszony nie wchodzi w życie, a data ogłoszenia przepisu jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Takiej regulacji nie zawierało też przedmiotowe zarządzenie, poprzestając na stwierdzeniu, że wchodzi ono w życie z dniem podjęcia. Wyznaczając taką datę w załączniku, Wójt naruszył powołany wyżej przepis, bo nie zajął w ogóle stanowiska w kwestii prawidłowego ogłoszenia aktu będącego źródłem prawa miejscowego. W związku z powyższym zarządzenie w sposób kwalifikowany (istotny w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym) narusza prawo. Każde źródło prawa, które wprowadza zmianę w przyznanym obywatelom prawie, powinno zawierać normy przejściowe regulujące realizację tego prawa w stosunku do podmiotów, które w dacie wejścia w życie aktu zmieniającego posiadały przyznane przepisami prawo i poczyniły stosowne kroki w celu jego potwierdzenia. Nagła zmiana obowiązującego prawa bez wskazania postępowania, co do uzyskania uprawnień stanowi właśnie istotne naruszenie prawa i uzasadnia ingerencję organu nadzoru. Za trafne należało uznać pozostałe zarzuty organu nadzoru. Przepis art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości (...) nie przewiduje możliwości dowolnego wprowadzania ograniczeń podmiotowych, będących w istocie uprzywilejowywaniem lokalnych podmiotów gospodarczych oraz stanowiących istotną zaporę dla podmiotów pozagminnych. W tej mierze klarowny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale Składu Pięciu Sędziów z dnia 22 maja 2000 r., nr OPK 1/00 (ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 140), wskazując, że "konieczność uzyskania zezwolenia na prowadzenie tego rodzaju usług komunalnych jest prawnie dopuszczalną formą ograniczenia konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, wyrażonej w art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jest bowiem warunkiem prowadzenia tej działalności. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, dla ochrony środowiska bądź ochrony innych wymienionych tam dóbr i wartości. Zgodnie z powszechnie uznanym w nauce prawa i w judykaturze poglądem treść norm prawnych ograniczających uprawnienia bądź nakładających określone obowiązki powinna być sformułowana jasno i jednoznacznie. Kierując się tą zasadą, w rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę przede wszystkim na przepis art. 7 ust. 3 ustawy, stanowiący, iż zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, udziela właściwy organ administracji gminnej każdemu podmiotowi, który dysponuje odpowiednimi środkami do wykonywania usług oraz zapewni ich należyty poziom. Sformułowanie "każdemu podmiotowi" oznacza, iż po spełnieniu przez wnioskodawcę określonych wymagań co do standardu świadczonych usług uprawniony organ ma obowiązek udzielenia zezwolenia. Oznacza to, iż poza oceną środków, jakimi dysponuje podmiot ubiegający się o zezwolenie, z punktu widzenia ich przydatności do prowadzenia danego rodzaju usług oraz zapewnienia ich należytego poziomu, w wydawaniu decyzji o udzieleniu zezwolenia uprawniony organ nie może kierować się uznaniem administracyjnym". Zasada ta odnosić się musi także do konstrukcji aktu prawa miejscowego, określającego wymogi koncesyjne. Podobne stanowisko zajął Sąd Antymonopolowy w wyroku z dnia 6 grudnia 2000 r., nr XVII Ama 95/99 (Wokanda z 2002 r., nr 9, poz. 50), uznając że "Przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, upoważniający gminę do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, nie stanowi podstawy dla wprowadzenia przez gminę, z naruszeniem przepisów ustawodawstwa antymonopolowego, regulacji zobowiązującej właścicieli nieruchomości do korzystania z usług jedynie gminnej (miejskiej) jednostki organizacyjnej przy usuwaniu i unieszkodliwianiu zgromadzonych odpadów komunalnych, z wyłączeniem możliwości zlecania takich usług podmiotom konkurencyjnym. Gmina mająca na rynku pozycję monopolistyczną nie może nie brać pod uwagę ograniczeń wynikających z przepisów ustawodawstwa antymonopolowego, którym to rygorom w pełni podlega." W końcu rację ma organ nadzoru dopatrując się niedopuszczalnej niejednoznaczności i niejasności ustanowionych przepisów prawa miejscowego, na skutek użycia w § 2 zarządzenia zwrotu, nakazującego odpowiednie stosowanie przepisów § 1 (dotyczących odbierania odpadów komunalnych) do pozostałych, wymienionych w tytule zarządzenia rodzajów działalności związanych z utrzymaniem czystości i porządku, bez uwzględnienia specyfiki każdej z nich. Mając powyższe na uwadze, stwierdziwszy, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, na mocy art. 151 PPSA należało orzec jak na wstępie.