IV SA/Wa 495/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie asesor WSA Anna Szymańska, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2006r. sprawy ze skargi N. D. i Z. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego Uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 roku. Wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2002r., skierowanym do Wojewody [...] N. D., działająca w imieniu swoim, jak również jako pełnomocnik matki Z. D. (spadkobierczynie P. B.), wniosły o orzeczenie i stwierdzenie, iż nieruchomość obejmująca zespół dworsko-pałacowy w R. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10, poz. 51). Decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. Wojewoda [...] umorzył na podstawie art. 105 § 1 Kpa, postępowanie w sprawie, uznając, iż przewidziana w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust.l lit e dekretu z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych, a nie jej części. Złożony w niniejszej sprawie wniosek o ustalenie, że wymieniona w nim część nieruchomości nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i nie mogła być przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu, jest więc w ocenie organu żądaniem o rozstrzygnięcie sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego, który jako taki winien podlegać rozpoznaniu przez sądy powszechne. Od powyższej decyzji Wojewody [...] odwołanie złożyła N. D. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. ł Kpa, orzekł o utrzymaniu w mocy powyższej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z mocy samego prawa na podstawie art.2 ust.l lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Na podstawie tego przepisu na cele reformy rolnej podlegały przejęciu nieruchomości stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa a przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie tego dekretu to jest z dniem 13 września 1944 roku. Zarówno w samym dekrecie jak i w przepisach wykonawczych nie ma uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art. 2 ust. 1 lit e dekretu nieruchomości ziemskich, od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Dekret z datą wejścia w życie, w zakresie nieruchomości ziemskiej wymienionych w jego art. 2 ust. 1 lit e wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia na własność Państwa tych nieruchomości ex legę. Zaistnienie skutków rzeczowych tego uregulowania, w postaci przejścia majątków ziemskich na własność państwa, nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233 ze zm.). Przepisy wykonawcze do tego dekretu - rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U Nr 10, poz. 51 ze zm.), w § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit.e dekretu. Wniosek taki w myśl § 5 tego rozporządzenia był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu zapadało w formie decyzji administracyjnej wydanej przez wojewódzki urząd ziemski. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie przepisu art. 1 ust. 2 lit. e dekretu powodowało skutki rzeczowe wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do zmiany wpisu własności w księdze wieczystej. Zgodnie z § 5 rozporządzenia na wniosek strony organ administracji orzekał o tym czy " dana nieruchomość" podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, który to przepis statuo wał przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich przyjmując jako kryterium wielkość jej areału, w tym wielkość użytków rolnych. Brzmienie § 5 rozporządzenia mogłoby sugerować, że przepis ten pozwala również na rozstrzyganie o tym, czy określona część majątku ziemskiego nie podpada pod działanie dekretu ze względów na swój charakter i przeznaczenie. Zestawienie jednak treści tego uregulowania z § 6 rozporządzenia w ocenie organu wyraźnie wskazuje, że decyzja przewidziana w § 5 dotyczyć może wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona obejmuje. Pierwszy z wymienionych przepisów nakłada na stronę składającą wniosek wszczynający postępowanie obowiązek przedłożenia dowodów stwierdzających dokładny obszar nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, z czego jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania może być wyłącznie orzeczenie o tym czy nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość powierzchni gruntów wchodzących w skład majątku ziemskiego. Omawiany § 6 nie posługuje się określeniem "dana nieruchomość", jakim posłużono się w § 5 rozporządzenia, a zestawienie (treści obu tych uregulowań w odniesieniu do treści art. 2 ust. 1 lit. e dekretu prowadzi do wniosku, że sformułowanie dana nieruchomość" odnosi się do danej nieruchomości ziemskiej objętej wnioskiem o stwierdzenie, że nie podpada ona pod działanie dekretu. W związku z powyższym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, iż przewidziana w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust.l lit e dekretu z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych, a nie jej części. Złożony w niniejszej sprawie wniosek o ustalenie, że wymieniona w nim część nieruchomości nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i nie mogła być przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu, jest żądaniem jak słusznie zauważył organ I instancji, dotyczącym rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Zgodnie z dyspozycją art. 2 § 1 i art. 3 k.p.c. do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych lub Sądu Najwyższego, a także jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów. Podkreślić bowiem należy iż zgodnie z § 5 rozporządzenia, przewidziano drogę postępowania administracyjnego dla rozstrzygania o prawach rzeczowych (własności) do nieruchomości ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust. 1 lit e dekretu z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego. Brak jest jednak podstaw do stosowania tego przepisu do rozstrzygania o innych sporach dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter jest wyłączona z przejęcia. Powyższy pogląd znajduje również potwierdzenie w przyjętej praktyce orzeczniczej sądownictwa administracyjnego ( m.in. wyrok WSA z 17 listopada 2004 r. IVS.A./Wa411/04, z 15 grudnia 2004r. IV S.A/Wa 353/04). W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik N. D. i Z. D., wniósł o jej uchylenie jak również utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005r. orzekającej o umorzeniu postępowania z wniosku skarżących o stwierdzenie, iż zespół dworsko - pałacowy w R. nie podlega działaniu przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zaskarżonej decyzji zarzucił, iż wydana ona została z naruszeniem prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy wskutek : a), błędnej wykładni treści § 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez nietrafne przyjęcie, iż wyłączenie zespołu dworsko -pałacowego R. spod działania przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej jest możliwe wyłącznie w sytuacji kwestionowania zasadności przejścia na własność Skarbu Państwa całego majątku ziemskiego R. objętego reformą rolną, b). błędnej wykładni treści § 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez nietrafne przyjęcie, iż do właściwości organów administracji publicznej nie należy badanie żądań byłych właścicieli, w szczególności czy niektóre z tych nieruchomości nie były związane z majątkiem ziemskim, albowiem roszczenia te mają charakter cywilny i winny być dochodzone przed sądem powszechnym. W uzasadnieniu skargi, wskazano między innymi, iż w zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, iż strona, która kwestionuje słuszność, że nieruchomość ziemska której była właścicielem przeszła na własność Państwa z mocy prawa, musi udowodnić, że nieruchomość ta nie spełnia norm obszarowych o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. tj. 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych. Strona, która ubiega się o uznanie, iż dana nieruchomość jest wyłączona spod działania w/w dekretu PKWN winna więc przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. Według stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości, można się domagać jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej i nie ma możliwości kwestionowania prawidłowości przejęcia na rzecz Skarbu Państwa budynków lub zespołów pałacowo-dworskich. Zdaniem jednak skarżących stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie jest zasadne ze względu na następujące okoliczności: Złożenie przedmiotowego wniosku nie musi dotyczyć całego majątku ziemskiego R., z uwagi na postanowienia dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia 6 września 1944r. Jak wynika z jego przepisów przejęcie nieruchomości ziemskich następowało z mocy prawa, a zaświadczenia urzędów ziemskich stanowiące podstawę do wpisu w księgach wieczystych - co wynika z utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie były decyzjami administracyjnymi. Jedyną drogą do prowadzenia ustaleń, czy w stosunku do nieruchomości lub jej części mają zastosowanie przepisy dekretu jest właśnie 5 rozporządzenia wykonawczego Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych. Wbrew stanowisku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, postępowanie w tym zakresie może więc dotyczyć jedynie zespołu dworsko-pałacowego. Na cele reformy rolnej dekret przeznaczał nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. Nieruchomości podlegające nacjonalizacji, o których była mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6.09.1944 roku to: * "nieruchomości ziemskie" * "stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych(...)" Nieruchomości te podlegały nacjonalizacji wówczas, gdy obydwa z wymienionych warunków zostały spełnione. Podkreślenia wymaga również fakt, iż Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990r., TK W 3/39 uznał za szczególnie istotne stwierdzenie, iż na cele reformy rolnej dekret PKWN przeznaczał nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. Wobec przytoczonego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 sierpnia 2000r. (sygn. IV S.A. 2582/98) wskazał, iż przy orzekaniu na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10, poz. 51) powinna być oceniana możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit, e) dekretu tej części nieruchomości, która nie jest funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym i nie mogła być w związku z tym przeznaczona na cele dekretu. Zespół dworsko-parkowy R. nigdy zaś nie miał charakteru rolnego i nie był powiązany z gospodarstwem rolnym. Z uwagi więc na brak drugiej z przesłanek, tj. charakteru rolnego nieruchomości, nie podlega on przepisowi art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. Wobec powyższego nieuzasadnione jest stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, według którego możliwe jest kwestionowanie znacjonalizowanego majątku tylko pod kątem wielkości jego areału. Jak bowiem zostało wskazane powyżej, zespół pałacowo- parkowy R. nie miał charakteru rolnego i nie był powiązany z gospodarstwem rolnym i tylko jego może dotyczyć niniejsze postępowanie. W tym stanie rzeczy w ocenie skarżących uzasadniony jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi poprzez błędną wykładnię treści § 5 Rozporządzenia ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej. Naruszenie prawa materialnego wynika z nietrafnego przyjęcia, iż wyłączenie zespołu dworsko - pałacowego spod działania przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej jest możliwe wyłącznie w sytuacji kwestionowania zasadności przejścia na własność Skarbu Państwa całego majątku ziemskiego R. objętego reformą rolną. Ponadto skarżący wskazują, iż błędnie w zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzono, iż brak jest podstaw do stosowania § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. do rozstrzygania sporów dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalenia, że dana nieruchomość nie jest nieruchomością ziemską. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, roszczenia te mają charakter cywilny i winny być dochodzone w postępowaniu przed sądem powszechnym. Zgodnie bowiem z treścią § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich. Przedmiotowa sprawa, dotycząca majątku R., rozpatrywana była w I Instancji przed [...] Urzędem Wojewódzkim - Wojewodą [...], który jest odpowiednikiem wojewódzkich urzędów ziemskich określonych w § 5 w/w rozporządzenia. Brak jest więc jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, iż właściwym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest sąd powszechny. Stwierdzenie to pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z treścią § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r., ustanawiającego wojewódzkie urzędy ziemskie jako właściwe dla rozstrzygania sporów dotyczących przejętych na cele reformy rolnej nieruchomości. Niezależnie od podniesionych powyżej okoliczności pełnomocnik skarżących dodatkowo wywodzi, iż na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, Minister Rolnictwa jest instancją do której można się odwoływać od decyzji podjętej przez "Wojewódzki Urząd Ziemski" w sprawach obszarów objętych i podlegających reformie rolnej. W tej sytuacji należy uznać, że stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzające, że sprawy te podlegają rozpoznaniu wyłącznie przez sądy powszechne jest nietrafne i nieuzasadnione. Przy takim bowiem rozumieniu § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r należałoby bowiem dalej przyjąć, iż Minister Rolnictwa również nie jest upoważniony do orzekania administracyjnego w postępowaniu odwoławczym w niniejszej sprawie. Fakt oraz okoliczność, że Minister w instancji administracyjnej orzeka w niniejszej sprawie zaprzecza stanowisku przyjętemu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ponadto wskazuje, że w świetle historii dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku - Ministerstwo Rolnictwa pominęło okoliczność, że przekazanie do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich rozpatrywania spraw czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN było celowym uregulowaniem zmierzającym do wyłącznie administracyjnego rozstrzygania tych spraw z pominięciem sądów powszechnych. Wynika to w szczególności z jednoznacznej spójności uregulowań, które zarówno w zakresie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku jak i składanych środków odwoławczych powierzają na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN wyłącznie organom administracji. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna i jako taka prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak również utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2006r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005r. orzekającej o umorzeniu postępowania administracyjnego o wydanie w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U Nr 10, poz.51 ze zm-zwanej w dalszej części "rozporządzeniem"), decyzji stwierdzającej, że nieruchomość- zespół pałacowo-parkowy w R., stanowiąca przed przejściem na rzecz Skarbu Państwa część Dóbr Ziemskich R., należących do P. B., nie podpadała pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U z 1945r. Nr 3, poz. 13 ze zm- zwanej w dalszej części "dekretem"). Orzekające w sprawie organy uznały, iż w wąskim zakresie w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r., został określony jedynie tryb postępowania administracyjnego co do rozstrzygania sporów obejmujących nieruchomości o jakich mowa w art. 2 ust.1 lit e, ale tylko w przypadku kwestionowania określonej przepisami dekretu o reformie rolnej normy obszarowej całej nieruchomości ziemskiej tj. 100 ha, powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych. Zdaniem organów w powołaniu na te przepisy strona może ubiegać się w postępowaniu administracyjnych tylko o uznanie, że określona nieruchomość ziemska z uwagi na areał gruntów nie przekraczających wielkości określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jest wyłączona spod jego działania. W ocenie organów z przepisów tych jednoznacznie wynika, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie przepisów § 5 rozporządzenia można domagać się wyłączenia spod działania art.2 ust. 1 lit. e dekretu jedynie całego obszaru przejętej nieruchomości ziemskiej, w rozpoznawanej sprawie- całych Dóbr Ziemskich R.". Niedopuszczalnym jest zaś na gruncie ww. przepisów rozstrzyganie przez organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym o innych sporach dotyczących spraw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską, nie stanowi jej części składowej i w związku z tym jest wyłączona z przejęcia. Takie wnioski, mają bowiem charakter cywilnoprawny i podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne. Powyższe stanowisko organów jak słusznie podniosła strona skarżąca nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, iż w Uchwale Siedmiu Sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006r. Sygn. Akt I OPS 2/06 , po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przedstawionego przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 25 stycznia 2005r. sygn. akt I OSK 285/05 do rozstrzygnięcia na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), czy § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r., daje podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy zespół pałacowo-parkowy wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit, e dekretu. W świetle powyższego należy uznać, iż zaprezentowany w zaskarżonej decyzji pogląd jest błędny i jako taki nie znajduje uzasadnienia ani w utrwalonym już w tym względzie orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ani bezpośrednio w przepisach prawa. Wskazać bowiem należy, iż dekret wszedł w życie z dniem ogłoszenia, tj. 13 września 1944 r.. Nieruchomości ziemskie określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przechodziły zaś bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa w całości, bez żadnego wynagrodzenia, z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Potwierdzenie przejęcia nieruchomości następowało przez wpisanie Skarbu Państwa jako właściciela do księgi hipotecznej (gruntowej), na wniosek wojewódzkiego urzędu ziemskiego w oparciu o zaświadczenie starosty, stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, które to zaświadczenie nie było decyzją administracyjną (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 września 1991 r. III CZP 90191, OSNCP 1992, nr 5, poz. 72; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1999 r. III RN 165/98, OSNP 2000, nr 3, poz. 90). Niezależnie od tych regulacji, władze wprowadzające w życie dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej, uznając, że w praktyce mogą powstać wątpliwości co do tego, czy dana nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu, w § 5 rozporządzenia przewidziały możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że na podstawie § 5 rozporządzenia można rozpatrywać wnioski dotyczące zarówno tego, czy cała nieruchomość, czy też jej część podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Ponieważ przepisy dekretu, ani rozporządzenia nie definiowały pojęcia nieruchomości ziemskiej", przyjęto rozumienie tego pojęcia wynikające z uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. W. 3/89 (OTK 1990, nr 1, poz. 26), za którym przemawiają też przepisy dekretu (np. art. I ust. 2 lit. a i b, art. 6 i art. 11 ust. 1). W oparciu o powyższą uchwałę, jak i uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 kwietnia 1996 r. W. 15/95 (OTK 1996, t. 1, poz. 15) przyjmowano, że na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. Natomiast przy orzekaniu na podstawie § 5 rozporządzenia, powinna być oceniana możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu tej części nieruchomości, która nie była funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym, a więc nie mogła być przeznaczona na cele określone w dekrecie. Tak więc orzekając na podstawie § 5 rozporządzenia, organ powinien zbadać, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską, która mogła być przeznaczona na cele rolnicze, czy stanowiła własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych i jaki obejmowała obszar z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju. Powyżej przedstawione rozumienie przepisów dekretu i rozporządzenia ukształtowało również linię orzecznictwa w tych sprawach Naczelnego Sądu Administracyjnego, co potwierdzają liczne orzeczenia (wyrok NSA z dnia 28 grudnia 1994 r. II SA 250/04, ONSA 1996, nr 1, poz. 22; wyrok NSA z dnia 19 marca 1998 r. IV SA 1045/97, Lex nr 45950; wyrok NSA z dnia 5 października 1998 r. IV SA 1658/98, Lex nr 45898; wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2000 r. IV SA 2582/98, "Rejent" 2001, nr 12, s. 193; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2000 r. IV SA 801/99, Lex nr 53402; wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2004 r. OSK 46/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 20). Przedstawionej linii orzecznictwa NSA nie kwestionowano także w większości orzeczeń Sądu Najwyższego. W polskim systemie prawnym obowiązuje zasada, że organ administracji państwowej nie może wydawać decyzji w kwestiach należących do sądów powszechnych, a sąd powszechny nie jest uprawniony do rozstrzygania kwestii należących do kompetencji organu administracji państwowej, orzekającego w formie decyzji (por. m.in. uchwałę SN z dnia 27 września 1991 r. III CZP 90/91, OSNC 1992, nr 5, poz. 72; wyrok SN z 13 lutego 2003 r. III CKN 1492/00, Lex nr 78867; wyrok SN z dnia 16 listopada 2004 r. III CK 322/04, "Biuletyn SN Izba Cywilna" 2005, nr 10, s. 52; wyrok SN z dnia 3 grudnia 2004 r. IV CK 336/04, niepubl.; wyrok SN z dnia 24 października 2003 r. III CK 36/02, niepubl.). Tak też w wyroku z dnia 28 lipca 2004 r. lii CK 296/03 (niepubl.) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że sąd powszechny nie jest władny do rozstrzygania kwestii należących do organu administracji państwowej, orzekającego w drodze decyzji. Decyzja administracyjna, z której wynika, że majątek ziemski podlegał przepisowi art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wiąże Sąd w postępowaniu cywilnym. Jedynie w wyroku z dnia 13 lutego 2003 r. III CKN 1492/00, Lex nr 78867, Sąd Najwyższy wyraził pogląd, iż odebranie władztwa poprzednim właścicielom w trybie wykonywania przepisów dekretu o reformie rolnej, nie wyklucza w wyjątkowych wypadkach udzielenia im lub ich następcom ochrony w procesie windykacyjnym, jeśli okazałoby się, że nieruchomość została odebrana wbrew przepisom dekretu lub nie została następnie rozdysponowana zgodnie z celami wymienionymi w art. 1 ust. 2 dekretu po przejęciu przez państwo, nie stała się własnością innych osób fizycznych lub prawnych. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Najwyższy stwierdził jednakże, iż nie można się zgodzić z poglądem, iż upoważnienie zawarte w art. 20 dekretu nie dawało podstaw do określenia administracyjnego trybu postępowania, służącego ustaleniu, czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a wobec tego w sprawie cywilnej przeciwko Skarbowi Państwa o wydanie nieruchomości "na pozwanych spoczywa ciężar wykazania decyzją administracyjną przewidzianą w § 5 rozporządzenia, iż sporna nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu." Rozporządzenie, jak również zawarty w nim przepis § 5, jako akt wykonawczy do dekretu, nie może być więc interpretowane sprzecznie z samym dekretem ani też w oderwaniu od niego, gdyż służy jego wykonaniu. Odwołanie się w § 5 ust. 1 rozporządzenia do "art. 2 ust. 1 pkt e" podobnie, jak to uczyniono w § 6, 7 i innych przepisach tego rozporządzenia, służy wskazaniu kategorii nieruchomości ziemskich przeznaczonych w dekrecie na cele reformy rolnej, w sprawach których przewidziano możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnych. Było to konieczne w celu wskazania, do której kategorii nieruchomości ma mieć zastosowanie ten tryb, gdyż w dekrecie w art. 2 ust. 1 w punktach oznaczonych literami a, b, c, d, e określono pięć kategorii nieruchomości ziemskich przeznaczonych na cele reformy rolnej, wyodrębnionych według kryteriów podmiotowych i przedmiotowych. W każdej z tych kategorii nieruchomości wyodrębnionej w oddzielnej jednostce redakcyjnej (punkcie), określono różne przesłanki i kryteria, które decydują o przeznaczeniu nieruchomości na cele reformy rolnej. I tylko jedna z tych kategorii nieruchomości, zamieszczona w punkcie pod lit. e została poddana możliwości orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy podlega działaniu przepisów dekretu. Zakres orzekania na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia nie wynika z samego tego przepisu, ani z samego punktu oznaczonego lit. e art. 2 ust. 1 dekretu, lecz z całości obu tych przepisów, z pełnego ich brzmienia. Przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ma charakter materialnoprawny w przeciwieństwie do § 5 rozporządzenia, który ma charakter procesowy, określający tryb postępowania w tych sprawach. Kryteria, warunki (przesłanki), jakie musi spełniać dana nieruchomość, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zostały zawarte w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Jednak dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w tym przepisie należy brać pod uwagę również, zgodnie z zwartym tam odesłaniem, przepis "art. 1, część druga". Już z tzw. wprowadzenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko "nieruchomości ziemskie", których charakter, czy też przydatność, odpowiadają celom wskazanym w "art. 1, część druga" dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu. Punkty a, b i c tego przepisu nie budzą raczej wątpliwości, że może tu chodzić o nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, tzw. grunty rolne, skoro mają być przeznaczone na upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych oraz tworzenie nowych gospodarstw rolnych, czy też na tworzenie gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej. Natomiast dwa następne punkty (d i e), są niekiedy wskazywane jako dające podstawę do przejmowania w ramach reformy rolnej innych nieruchomości, niż nieruchomości ziemskie, np. pałaców, dworów, budynków mieszkalnych, co rzekomo odpowiada celom tam określonym. Jednak nie zwraca się uwagi na to, że mowa jest tam o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie o zarezerwowaniu odpowiednich obiektów. Wyraz "teren" w języku polskim jest jednoznaczny, tym bardziej, jeżeli teren ma być zarezerwowany dla określonych instytucji lub pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych, czy też na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 2005 r. II CK 653/04, OSNC 2006, nr 3, poz. 56). To, że niekiedy w ramach reformy rolnej przejmowano pałace, dwory, czy też inne obiekty o wartości historyczno-kułturalnej na siedziby władz, domów kultury, bibliotek, kółek rolniczych, państwowych gospodarstw rolnych, czy też różnych organizacji społecznych, świadczy tylko o tym, że w praktyce dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej był nierzadko tylko pretekstem, zaś rzeczywiste działania ówczesnych władz, były odległe od tych wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu. Próbę zdefiniowania pojęcia "nieruchomości ziemskiej" dla potrzeb dekretu, podjął Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. W. 3/89 (OTK 1990, poz. 26, s. 174). Według stanowiska przyjętego w tej uchwale pod tym pojęciem należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Jeżeli nawet na mocy art. 239 ust. 3 Konstytucji RP, uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, utraciły moc powszechnie obowiązującą, to jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej na wstępie uchwale z dnia 5 czerwca 2006r., nie oznacza to jednak, że utraciły one walor poznawczy, czy też nie mogą być brane pod uwagę jako dyrektywy interpretacyjne w procesie stanowienia lub stosowania prawa. Uchwały te zachowują swoją aktualność pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej, bowiem ich wartość i przydatność dla praktyki wynika z ich treści, nie zaś z formalnie nadanego im statusu prawnego. Kolejne kryteria, w oparciu o które scharakteryzował prawodawca nieruchomości, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, to ich powierzchnia ogólna (100 ha) bądź powierzchnia użytków rolnych (50 ha) w zależności od rejonu kraju, w którym są położone i to, iż muszą one stanowić własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych. Mając na uwadze przytoczone wyżej rozważania, prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, powinno brzmieć, iż na własność Skarbu Państwa, bez żadnego wynagrodzenia w całości przechodzą bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w "art. 1, część druga" dekretu), które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jednocześnie określa zakres przedmiotowy w jakim powinny orzekać na podstawie 5 ust. 1 rozporządzenia wojewódzkie urzędy ziemskie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. Czyli wydając decyzję administracyjną w trybie tego przepisu, organ administracji publicznej (a nie sąd powszechny), powinien zbadać (wziąć pod uwagę) wszystkie okoliczności wyprowadzone w drodze wykładni z pełnego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wskazać przy tym należy, iż z zestawienie przepisów § 5 i § 6 rozporządzenia wbrew stanowisku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie można wyprowadzić wniosku, że § 5 dotyczy wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów, jakie obejmuje dana nieruchomość. Z samego brzmienia § 5 ust. 1 rozporządzenia, a w szczególności z jego fragmentu, który określa przedmiot orzekania: "w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. (1) pkt e)", można bowiem wywieść, iż użyty tam wyraz "nieruchomość" bez przymiotnika ziemska, wskazuje na to, że ustalenie, czy nieruchomość, o wyłączenie której spod działania przepisów art. 2 ust. 1 lit. e ubiega się strona, jest nieruchomością ziemską, należy również do zakresu tego postępowania. W przeciwnym razie, gdyby w ramach postępowania wszczętego na podstawie § 5 rozporządzenia, chodziło tylko o rozstrzygnięcie kwestii obszarowych, użyto by terminu w ust. 1 tego przepisu terminu "nieruchomość ziemska", bo tylko taka nieruchomość mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Należy także wskazać, iż również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego a także Trybunału Konstytucyjnego akceptuje stanowisko, iż na podstawie § 5 rozporządzenia można orzekać nie tylko w zakresie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, tym samym nie wyłączając możliwości orzekania o tym, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części bądź w całości) a jeśli taką nie jest, czy w takim razie pozostawała w związku funkcjonalnym (łączności) z nieruchomością ziemską (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. W. 3/89, OTK 1990, poz. 26, s. 174; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 września 1991 r. III CZP 90/91, OSNC 1992, nr 5j, poz. 72; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 1995 r. III. ARN 77/94, OSNP 1995, nr 14, poz. 167; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 2003 r. III CKN 1492/00, Lex nr 78867; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 lipca 2004 r. III CK 296/03, Biul. SN 2005, nr 1, poz. 11; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 2004 r. III CK 322/04; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 03 grudnia 2004 r. IV CK 336/04; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 grudnia 2005 r. III CK 350/05; uchwała NSA z dnia 5 czerwca 2006r. Sygn akt I OPS 2/06, wyrok NSA z dnia 6 grudnia 1994r. II SA 2413/93; wyrok NSA z dnia 28 grudnia 1994 r. II SA 250/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 22; wyrok NSA z dnia 24 marca 1995 r. II SA 2457/93; wyrok NSA z dnia 19 marca 1998 r. IV SA 1045/97, Lex nr 45950; wyrok NSA z dnia 06 września 1999 r. IV SA 1146/97, Lex nr 48631; wyrok z dnia 08 czerwca 2000 r. IV SA 958/98; wyrok NSA z dnia 19 września 2000 r. IV SA 451/00; wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2000 r. IV SA 2582/98, "Rejent" 2001, nr 12, s. 193; wyrok NSA z dnia 06 listopada 2000 r. IV SA 801/99, Lex nr 53402; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2000 r. IV. SA 456/99; wyrok NSA z dnia 11 maja 2001 r. IV SA 1771/00; wyrok NSA z dnia 08 czerwca 2001 r. IV SA 2724/98; wyrok NSA z dnia 08 maja 2002 r. IV SA 3818/01; wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2004 r. OSKM6/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 20; wyrok NSA z dnia 18 października 2005 r. OSK 15 18/04). Odnosząc się zaś do kwestii właściwości organów administracji publicznej do rozstrzygania w niniejszej sprawie należy wskazać, iż bez wątpienia prawo własności jest instytucją prawa cywilnego i spory (roszczenia) dotyczące własności są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 kpc. Zgodnie jednak z art. 2 § 1 i 3 kpc rozpoznawanie spraw cywilnych należy do sądów powszechnych, chyba że na mocy przepisów szczególnych zostały przekazane do właściwości innych sądów lub organów (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 2 października 1967 r. I CZ 74/67, OSNC 1968, nr 12, poz. 211; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2002 r. IV CKN 1071/00, Biul. SN 2003, nr 1, poz. 9). W rozpoznawanej sprawie takim przepisem szczególnym przekazującym orzekanie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, do kompetencji organów administracji publicznej, jest przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia. Stosownie do tego przepisu organem pierwszej instancji jest wojewódzki urząd ziemski (obecnie wojewoda), od decyzji którego służy odwołanie do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (obecnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Na decyzję wydaną w tym trybie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego a następnie od orzeczenia tego sądu, skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 173 w/w ustawy). Należy więc przyjąć, że w sprawach przekazanych do orzekania na mocy § 5 rozporządzenia organom administracji publicznej, istnieje możliwość dwuinstancyjnego orzekania w postępowaniu administracyjnym, jak i kontrola sądowa tych decyzji na drodze dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego, co odpowiada w pełni wymogom konstytucyjnym (art. 78, 45 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 176 ust. 1, art. 177w zw. z art. 184 Konstytucji RP), jak i aktualnym standardom europejskim. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm) orzekł jak w sentencji.