III SA/Lu 154/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita (sprawozdawca), Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Asystent sędziego Anna Gilowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia [...], nr [...] w sprawie powołania Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] 2006 r. wydaną na podstawie art. 6 ust.3 ustawy z dnia 29 września 1986 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. z 2004 r. Nr 161 poz. 1688 ) Rada Miasta powołała W. S. na stanowisko Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego, powierzając wykonanie tej uchwały Burmistrzowi. W dniu [...] 2006 r. Wojewoda wydał na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn.zm.) rozstrzygnięcie nadzorcze sygn. [...] o stwierdzeniu nieważności powołanej wyżej uchwały Rady Miasta. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że uchwała doręczona organowi nadzoru [...] 2006 r. jest niezgodna z obowiązującym prawem, bowiem ustawa z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych, ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych i ustawy o systemie oświaty (Dz.U. Nr 122 poz. 1020) nałożyła na organy samorządowe obowiązek przeprowadzenia konkursów na wolne stanowiska urzędnicze w urzędach gmin, starostwach powiatowych, urzędach marszałkowskich, z wyjątkiem stanowisk obsadzanych na podstawie wyboru lub powołania. Nabór przeprowadza się na stanowiska urzędnicze, których wykaz określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. Nr 146 poz. 1233), natomiast szczegółowy wykaz stanowisk zamieszczony jest w Załączniku Nr 3 do rozporządzenia. W gminie stanowiskami kierowniczymi są: kierownik i zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego. Przesądza to o konieczności ogłoszenia na te stanowiska naboru w trybie przewidzianym w ustawie o pracownikach samorządowych. Zatem, w ocenie organu nadzoru, podjęcie uchwały o powołaniu W. S. na stanowisko Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego, bez zachowania procedury przewidzianej w ustawie o pracownikach samorządowych jest sprzeczne z obowiązującym prawem. Na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła Rada Miejska, reprezentowana przez Burmistrza Z. B., wnosząc o jego uchylenie w całości. Rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono: naruszenie przepisów Kpa, w szczególności art. 10 § 1, oraz art. 6 ust. 3 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego, art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu podkreślono, że nie można zgodzić się z zawartym w rozstrzygnięciu nadzorczym twierdzeniem, że do zatrudnienia kierownika urzędu stanu cywilnego konieczne jest przeprowadzenie naboru w oparciu o przepisy ustawy o pracownikach samorządowych. Ponadto podkreślono, że w trakcie prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, naruszono przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie gwarantującym udział organom gminy w tym postępowaniu. Świadczy o tym, min. fakt doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania dnia [...] 2006 r. Zawiadomienie zawierało zastrzeżenie, że organ gminy ma możliwość zajęcia stanowiska wyłącznie w przedmiocie ewentualnego samodzielnego uchylenia badanej uchwały w terminie do [...] 2006 r. W ostatnim dniu tego terminu Rada Miasta skierowała do organu nadzoru pismo zawierające wyjaśnienia w sprawie badanej uchwały. Organ nadzoru nie ustosunkował się jednak do przedstawionych wyjaśnień w żaden sposób. Ponadto w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym dokonano wadliwej interpretacji zarówno przepisów ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego jak i ustawy o pracownikach samorządowych. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 13 października 1995 r. sygn. II URN 44/95 zgodnie, z którym podstawą nawiązania przez gminę stosunku pracy z kierownikiem USC jest powołanie. Taką formę nawiązania stosunku pracy przewiduje art. 6 ust. 3 ustawy prawo o aktach stanu cywilnego w rezultacie zatem znajdują w takiej sytuacji zastosowanie przepisy Kodeksu pracy dotyczące powołania. Do analogicznego wniosku prowadzi również językowa wykładnia przepisu powołanej wyżej ustawy. Ponadto podkreślono, że zgodnie z obowiązującymi przepisami do powołania kierownika USC upoważniona jest rada gminy, ona też ma prawo do oceny kandydata na to stanowisko. Prowadzenie naboru w oparciu o procedurę przewidzianą w ustawie o pracownikach samorządu pozbawiałoby de facto radę gminy tego uprawnienia. Zdaniem skarżącego art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych, nie dotyczy stanowiska kierownika USC, gdyż szczegółowe regulacje dotyczące tego stanowiska zawiera ustawa o aktach stanu cywilnego. Skarżący zwrócił ponadto uwagę, że ustawa o pracownikach samorządowych nie przewiduje sankcji za zatrudnienie pracownika bez przeprowadzenia konkursu. Podkreślił także, że uchwała Rady Miejskiego o powołaniu W. S. do pełnienia funkcji "zaufania publicznego" świadczy o tym, że w opinii Rady spełnia on wszystkie wymagania związane z pełnieniem tego stanowiska. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Ponadto odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze podkreślił, że obsadzanie stanowiska kierownika USC w trybie przewidzianym ustawą o pracownikach samorządowych nie pozbawia rady możliwości oceny kandydatów na to stanowisko. Organ nadzoru nie podzielił również zawartego w skardze poglądu, że podejmując uchwałę o powołaniu W. S. na stanowisko kierownika USC, Rada Miasta uznała, że jest on najlepszym kandydatem na to stanowisko. Wątpliwości co do stanowiska rady w tej sprawie wynikają min. z faktu zainicjowania przez jednego z radnych postępowania nadzorczego w tej sprawie, dodatkowo z protokołu posiedzenia Rady Miasta dołączonego do skargi wynika, że radni zgłaszali inną kandydaturę na stanowisko kierownika USC, wniosek w tej sprawie nie został jednak poddany pod głosowanie. Organ nadzoru stwierdza również, że nietrafny jest zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa w prowadzonym postępowaniu nadzorczym. W ocenie organu nadzoru postępowanie prowadzone na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczące stwierdzenia nieważności uchwały sprzecznej z prawem, sprowadza się przede wszystkim do badania dokumentów. Ponadto skarżący miał prawo do składania wyjaśnień w badanej sprawie i z prawa tego skorzystał składając pismo nr Or.[...]z dnia [...] 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując oceny zaskarżonego przez Radę Miejską rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] 2006 r. stwierdzającego nieważność uchwały tej rady z dnia [...] 2006 r. w sprawie powołania kierownika urzędu stanu cywilnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w pełni podzielił zaprezentowane w rozstrzygnięciu stanowisko organu nadzoru odnośnie sprzeczności z prawem wymienionej uchwały. Kwestie związane z uprawnieniem do dokonywania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego regulują przepisy ustawy z dnia 29 września 1986 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (tj. Dz.U. z 2004 r., Nr 161, poz. 1688). Zgodnie z art. 6 ust. 1, 2 i 3 tej ustawy, czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego dokonuje kierownik urzędu stanu cywilnego lub jego zastępca (zastępcy). Kierownikiem urzędu stanu cywilnego jest wójt lub burmistrz (prezydent). Jednakże rada gminy może powołać innego kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcę. O ile powołana wcześniej ustawa – Prawo o aktach stanu cywilnego reguluje sprawy związane z rejestracją urodzeń, małżeństw oraz zgonów i sprawy dotyczące innych zdarzeń, które mają wpływ na stan cywilny osób i w tej regulacji wskazuje osoby uprawnione do dokonywania czynności w tym zakresie, o tyle szczegółowe kwestie związane ze statusem prawnym pracowników powołanych do dokonywania powyższych czynności określa ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tj. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Zgodnie z art. 2 wyżej wymienionej ustawy o pracownikach samorządowych, pracownicy w gminie są zatrudniani: 1) na podstawie wyboru: wójt (burmistrz, prezydent miasta), 2) na podstawie mianowania: pracownicy zatrudniani na stanowiskach pracy określonych w statucie gminy, bądź związku międzygminnego, 3) na podstawie powołania: zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarz gminy i skarbnik gminy (główny księgowy budżetu) oraz 4) na podstawie umowy o pracę: pozostali pracownicy samorządowi. Szczegółowe unormowania związane z nawiązywaniem stosunku pracy z pracownikami samorządowymi zawarte są w przepisach art. 3 – 7 ustawy o pracownikach samorządowych, która z kolei w art. 3 ust. 5 upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu stanowisk pracowniczych, uwzględniając stanowiska urzędnicze, w tym kierownicze stanowiska urzędnicze m.in. w urzędzie gminy. Wydane na podstawie tegoż przepisu przez Radę Ministrów rozporządzenie z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. z 2005 r., Nr 146, poz. 1223 ze zm.), w załączniku nr 3 do rozporządzenia zawiera taki wykaz stanowisk pracowniczych i jako jedno z kierowniczych stanowisk urzędniczych wymienia kierownika urzędu stanu cywilnego. Zatem z przepisów tych wynika, iż kierownik USC jest pracownikiem samorządowym zajmującym stanowisko kierownicze (powołane rozp. R.M. z załącznikiem) i nie jest pracownikiem zatrudnianym na podstawie wyboru i powołania (art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych). Powracając do przepisów ustawy o pracownikach samorządowych, art. 3 a ust. 1 tej ustawy stanowi, że nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie mianowania i umowy o pracę jest otwarty i konkurencyjny. Szczegółowe zasady przeprowadzenia naboru (w trybie konkursu) określone zostały w art. 3a ust. 2, 3 ,4, 5 – 3d ustawy. Jeśli chodzi o kwestię dotyczącą podstawy zatrudnienia kierownika urzędu stanu cywilnego, różnie przedstawia się ona w orzecznictwie sądowym. I tak w wyroku z dnia 13 października 1995 r., II URN, publ. OSNP 1996, nr 9, Sąd Najwyższy orzekł, że "podstawą nawiązania przez gminę stosunku pracy z kierownikiem urzędu stanu cywilnego jest powołanie" i jako podstawę prawną tego twierdzenia wskazał art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1986 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego. Natomiast w wyroku z dnia 19 stycznia 2000 r., I PKN 480/99, publ. OSNP 2001, nr 10, stwierdził, iż kierownik urzędu stanu cywilnego jest zatrudniony na podstawie mianowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w składzie orzekającym, podzielił pogląd Sądu Najwyższego zawarty w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 stycznia 2000 r., I PKN 480/99, w którym podkreślono, iż art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych zawiera zamknięty katalog stanowisk, na których zatrudnia się pracowników na podstawie powołania, a powołanie, o którym mowa w art. 6 ust. 3 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego, nie jest niczym innym jak wyrazem nienależytej dbałości ustawodawcy o posługiwanie się odpowiednimi sformułowaniami i we właściwych znaczeniach. Zdarza się to często przy użyciu słowa "powołuje" do oznaczenia bądź nawiązania stosunku pracy bądź do powierzenia stanowiska (funkcji) Wielokrotnie w orzecznictwie wywiedziono, że użycie przez ustawodawcę słowa "powołuje" nie przesądza o tym, że mamy do czynienia ze stosunkiem pracy z powołania. Bardzo często oznacza to bowiem właśnie powierzenie stanowiska, czy funkcji (por. wyrok SN z dnia 13 października 1998 r., I PKN 345/98, publ. OSNAPiUS 1999 r., nr 22, poz. 719, wyrok z dnia 7 września 1994 r., I PR 1/94, publ. OSNAPiUS 1995 r., nr 6, poz. 78, uchwała z dnia 4 października 1994 r., I PZP 42/94, publ. OSNAPiUS 1994 r., nr 11, poz. 174, uchwała z dnia 26 kwietnia 1991 r., I PZP 9/91, publ. OSNCP 1992 r., z.2, poz. 27) . Tak jest również w odniesieniu do "powołania" kierownika urzędu stanu cywilnego, ponieważ jako, że Urząd Stanu Cywilnego jest częścią urzędu gminy, to przepis art. 6 Prawa o aktach stanu cywilnego musi być interpretowany w powiązaniu z ustawą o pracownikach samorządowych. Skoro natomiast w art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych zawarto zamknięty katalog stanowisk, na których nawiązanie stosunku pracy następuje na podstawie powołania, zaś kierunek wykładni przepisów Kodeksu pracy dotyczących nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania, po nowelizacji tegoż kodeksu w 1996 r. wskazuje, że w przypadkach wątpliwych należy raczej uznawać, iż brak jest podstaw do zatrudniania na takiej podstawie, to uznać należy, że również inne przepisy ustawowe nie poszerzają katalogu stanowisk, na których można zatrudniać w ten sposób. Zgadzając się z powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny podobnie uznał, iż "powołanie", którym mowa w art. 6 ust. 3 Prawa o aktach stanu cywilnego jest niczym innym, jak tak zwanym w doktrynie "powołaniem pozornym", gdzie pod nazwą powołania kryje się nawiązanie stosunku pracy na innej podstawie. Mając na uwadze powyższe, przyjąć należy, że kierownik urzędu stanu cywilnego jest zatrudniany na podstawie umowy o pracę, albo, jeżeli taka podstawa została zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych przewidziana dla tego stanowiska w statucie gminy, na podstawie mianowania. Sama zaś uchwała rady gminy o jego powołaniu stanowi upoważnienie dla wójta (burmistrza, prezydenta), czyli podmiotu dokonującego czynności z zakresu prawa pracy na podstawie art. 4 pkt 4 ustawy o pracownikach samorządowych, do zawarcia z powołanym kierownikiem urzędu stanu cywilnego umowy o pracę czy sporządzenia aktu mianowania. Co więcej, skoro kierownik urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie mianowania bądź umowy o pracę (art. 2 pkt 2 i 4 ustawy o pracownikach samorządowych), to do nawiązania z nim stosunku pracy ma zastosowanie art. 3a tej ustawy, stanowiący, że nabór na wolne stanowiska urzędnicze zatrudnianych na wyżej powołanej podstawie prawnej jest otwarty i konkurencyjny. Ustawa w tym przedmiocie nie wprowadza żadnych wyjątków, które uzasadniałyby odstępstwo od powyższej zasady. Jak wynika z akt sprawy, powołanie Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego odbyło się bez zachowania trybu określonego w wyżej wymienionych przepisach i dlatego Wojewoda zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] w tej sprawie. Badając zgodność z prawem przeprowadzonego przez organ nadzoru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się żadnych uchybień, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z obrotu prawnego. W szczególności nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej naruszenia w tym postępowaniu art. 10 § 1 kpa, ponieważ rozstrzygnięcie organu nadzoru nie ma charakteru merytorycznego i nie da się tu zastosować przepisów o postępowaniu dowodowym, a same czynności wyjaśniające sprowadzają się najczęściej do porównania treści badanej uchwały lub zarządzenia organu gminy oraz towarzyszącej jej dokumentacji z treścią przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Z tych też względów oraz na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.